El visado del Consejo Superior del MP
De acuerdo con el art. 175.2 constitucional, al Consejo Superior del Ministerio Público (CSMP) le compete la “administración financiera y presupuestaria” del órgano de la investigación penal. Parecería que el art. 47.2 de la Ley núm. 133-11 contradijo ineficazmente esa función al reducírsela a “Supervisar y controlar la administración financiera y presupuestaria del Ministerio Público”.
No es mi intención, sin embargo, referirme a este aparente conflicto normativo, sino partir del factum de que en ausencia de una declaratoria de inconstitucionalidad con efecto erga omnes, el CSMP es el colegiado legalmente calificado para “supervisar y controlar” el uso que hace el PGR de los recursos del MP. Para comprender el alcance de esa autoridad fiscalizadora, empezaré señalando que en el sistema de pesos y contrapesos del Estado constitucional, el CSMP vendría a ser lo que las cámaras legislativas son para el Poder Ejecutivo.
Según el literal a) del art. 93.2 de la carta sustantiva, le corresponde al Congreso Nacional “Aprobar o rechazar el estado de recaudación e inversión de las rentas que debe presentarle el Poder Ejecutivo durante la primera legislatura ordinaria de cada año…”. Es lo que, mutatis mutandis, prevé el art. 47.11 de la Ley núm. 133-11 con cargo al CSMP: “Conocer y aprobar la memoria anual de gestión y el proyecto de Presupuesto del Ministerio Público sometidos” por el PGR.
Esa función deriva de la obligación que el art. 30.19 del texto en cita le endosa a este último: “Presentar al Consejo Superior del Ministerio Público los proyectos de presupuesto y las memorias de gestión anual para su aprobación”. Como es fácil deducir, el CSMP tiene dos opciones: aprobar o rechazar las memorias, concepto jurídicamente indeterminado, pero de precisado alcance en el contexto financiero.
En efecto, se trata del informe que recoge el estado de resultado de la administración de recursos económicos, el cual proporciona una visión integral de desempeño. En la guía de elaboración de memorias institucionales que el Ministerio de la Presidencia preparó en el 2021, memoria se define como “un instrumento de gestión que evalúa sistemáticamente el funcionamiento general de las instituciones del Estado, así como los procesos y los resultados del desempeño durante un año de ejecución presupuestaria”.
En derecho societario es entendido como el medio a través del cual los socios o accionistas de una sociedad comercial acceden a las informaciones relativas al ejercicio financiero anterior. La Ley núm. 479-08 lo contempla con la equivalente grafía de “informe”, el cual debe contener, como establece su art. 253, “la situación económica y financiera de la sociedad… el inventario, el balance y el estado de resultados”.
Tampoco es constitucionalmente extraño, pues en su art. 128.2 f) se lee esto: “Depositar ante el Congreso Nacional, al iniciarse la primera legislatura ordinaria el 27 de febrero de cada año, las memorias de los ministerios y rendir cuenta de su administración del año anterior”. Con ese telón de fondo, ¿qué consecuencia legal comporta la aprobación de “la memoria anual de gestión” que el PGR está obligado a presentarle al CSMP?
Estamos ante un auténtico desafío jurídico, pues la Ley núm. 133-11 es muda. De manera que para responder la pregunta abierta debemos pasar las normas en análisis por la aduana de la lógica y el sentido común, pero antes de que lo intente, adelanto que soy de esos abogados que no admiten nada a priori, y que no obstante cargar como sociedad con el peso del positivismo legalista devaluado, rechazo la rigidez dogmática.
Toda aprobación opera descargo, pues se trata de un juicio positivo de valor. De ahí que crea que antes de visar la ejecución presupuestaria y financiera del PGR, el CSMP, en su condición de órgano de gobierno del MP, debe examinar técnicamente los registros económicos y contables que se les presentan, ya que de otro modo no pudiera asegurarse de su transparencia, fiabilidad y conformidad jurídica.
Por supuesto que los integrantes del CSMP son abogados, no son contadores públicos, razón por la que la Ley núm. 133-11 le delegó la designación del contralor del Ministerio Público al CSMP “previo concurso de expediente”, como dispone su art. 68, funcionario este que no puede tener parentesco ni afinidad hasta el tercer grado con ningún miembro del CSMP, según su art. 69.4. Precisamente por ser su área de experticia y no la de los integrantes del CSMP, se le atribuyó la tarea de “Fiscalizar y controlar las operaciones y cuentas del Ministerio Público mediante inspecciones y conciliaciones”.
Más todavía, se le reconoció la de “Rendir informes directamente al Consejo Superior del Ministerio Público con la periodicidad que éste establezca y, en cualquier momento, cuando detecte casos de irregularidades o incumplimientos por parte del Ministerio Público”. Si en el ejercicio de su labor no advierte actuaciones u omisiones técnicamente cuestionables, tiene que firmar los informes financieros del MP, como le ordena el art. 70.4 de la referida legislación.
En cambio, si lo que percibe es otra cosa, debe encender las alarmas, hipótesis en la que, en principio, la ejecución presupuestaria fuese antijurídica, lo que en palabras de Muñoz Conde y García Arán supone “la contradicción entre la acción realizada y las exigencias del ordenamiento jurídico… la antijuridicidad no es un concepto específico del derecho penal, sino un concepto unitario, válido para todo el ordenamiento jurídico, aunque tenga consecuencias distintas en cada rama de este”.
Podemos entonces convenir en que la aprobación es excluyente de la antijuridicidad, elemento integrador de todo delito. Obviamente, el CSMP no es un órgano jurisdiccional, por lo que escapa de su competencia todo juicio de valor respecto de la tipicidad del comportamiento del PGR. Ahora bien, como órgano constitucional dotado del poder legal de fiscalizar su desempeño administrativo y financiero, la aprobación implica que, a su elevado juicio, no ofendió material ni formalmente el interés público, bien jurídico cuya tutela el art. 175.2 constitucional y el art. 47.11 de la propia Ley núm. 133-11 le confían al CSMP con ocasión del tema en comento.
¿Sería posible imputar penalmente al PGR por un hecho que guarde relación con el ejercicio presupuestario del MP? La duda me asalta, porque si el CSMP certifica que no hubo desvalor de acción ni de resultado en la conducta, no pudiera retenerse como delictiva, porque conforme a la dogmática jurídico-penal, ella, la conducta, debe no solo ser no solo típica, culpable y punible, sino también antijurídica, característica de la cual adolecería. ¿Por qué? Pues porque así lo habría decidido el CSMP, cuya aprobación desecha todo juicio de desvalor, ilicitud o antijuridicidad.
Y como sostienen Muñoz Conde y García Arán, “No hay culpabilidad sin antijuridicidad. Normalmente, la presencia de un hecho antijurídico es el límite mínimo de cualquier reacción jurídico-penal… En la medida que no se dé la ofensa al bien jurídico protegido, no podrá hablarse de antijuridicidad, por más que aparente o formalmente exista contradicción entre la norma y la acción”.
No ignoro que el punto de partida para la estimación de una conducta es la tipicidad, dado que únicamente la descrita en el tipo legal puede servir de base para valorar secuencialmente la antijuridicidad, culpabilidad y punibilidad. Sin embargo, el descargo del CSMP presupone que el hecho no es antijurídico y, consecuentemente, subsumible en ningún tipo penal, porque el examen del desvalor de acción y de resultado del PGR en lo tocante a la ejecución del presupuesto, es de su exclusiva competencia.
Lo que haga y deje de hacer el PGR que a juicio del CSMP sea conforme a derecho y, por derivación, justo, no pudiera luego considerarse como penalmente ilícito. En el peor de los casos, si el CSMP llegase a visar su conducta como formal y materialmente jurídica, entonces no solo el PGR sería penalmente responsable, ya que los demás miembros de ese órgano constitucional habrían participado activa o pasivamente, tal como los del comité de compras con motivo de la contratación antijurídica de un servicio u obra pública que, al propio tiempo, configure un ilícito.