Constitución: el legado Abinader

La Constitución escrita normalmente se considera rígida ya que no puede, en prinicipio, ser modificada por el órgano legislativo ordinario que hace las leyes de su Estado. Para reformarla se hace necesario un órgano especialmente diseñado para tales fines: una constituyente o convención, o derivado de aquel que legisla normalmente. En el caso dominicano, la reforma está a cargo de la Asamblea Nacional Revisora, formada por senadores y diputados, pero actuando con atribuciones específicas y sesionando conjuntamente.

Para reformar la Constitución existe un procedimiento distinto al de elaboración de las leyes ordinarias u organicas. El primer presidente del TC español Garcia Pelayo consideraba que la rigidez constitucional daba “la posibilidad de cambio para permitir la evolución del régimen, pero con dificultades de procedimiento para impedir que cualquier grupo político aproveche una transitoria mayoría parlamentaria a fin de cambiar los fundamentos del régimen y las reglas del juego”. Madison abogaba por un procedimiento que ha protegido: “por igual, contra esa facilidad extrema que haría a la Constitución demasido variable y contra esa exagerada dificultad que perpetuaría sus defectos manifiestos.”

La Constitución norteamericana del 17 de septiembre de 1787, primera en el mundo, ha experimentado 27 enmiendas o modificaciones. La nación “tiene el derecho imprescriptible de cambiar su Constitución” declaró la Asamblea Constituyente francesa de 1791. Para el profesor Burdeau, “las constituciones son como los vinos nobles, que nadie sabe, en el momento de la cosecha, si envejeceran bien”. La Constitución del 26 de enero de 2010, que nos rige con su modificación del 13 de junio de 2015 relativa a la reelección presidencial, ha sido considerada la más avanzada de iberomerica por notables juristas españoles, singularmente el maestro Diego López Garrido.

Nuestro país ha tenido una Constitución reformada 39 veces o 40 constituciones. Un número importante de las reformas, han tenido por objeto la reelección presidencial. El presidente Luis Abinader consistentemente ha estado propugnando por introducir a la Carta Magna dos cuestiones, la independencia del Ministerio Público, o más bien, la independencia del Procurador General de la República, y un candado para evitar que el tema de la reelección presidencial siga gravitando en la vida nacional con su carga de tensiones, infortunios y atentados a la voluntad popular. Es notorio que nunca se refirió al número de diputados o a la unificación de las elecciones presidenciales, congresuales y municipales.

Estamos de acuerdo con garantizar la inamovilidad del procurador general de la República por 4 años, designado por el presidente de la República y ratificado por el Senado, modelo norteamericano. La política criminal y persecución penal son áreas de acción del Ejecutivo. Apelo a la opinión del brillante economista, Andrés Dahuajre, quien al analizar 145 países, comprobó que en 129, es decir, el 89% “el procurador general es nombrado por el presidente, el primer ministro, el canciller (chancellor), gobernador general, rey o sultán”. Entre ellos, los 30 países a los cuales “transparencia internacional asigna los menores niveles de percepción de corrupción en el mundo”. El Senado, constitucionalmente tiene la atribución de anular o desaprobar los nombramientos de embajadores y jefes de misiones permanentes acreditadas en el exterior, que le somete el presidente de la República. Al igual que otras importantes atribuciones, como elegir a los miembros de la Cámara de Cuentas y de la Junta Central Electoral.

Luce contraprudencente sacar al procurador general de la República, del Consejo Nacional de la Magistratura al hacerlo “inamovible e independiente”. Se arguye, entre otros criterios, de que el procurador no debe participar en al escogencia de los jueces, pero se pretende que jueces escojan al PGR, es una incongruencia. Al excluir al PGR del CNM se alejarán las posibilidades de que representantes del Ministerio Público puedan ser integrantes de Altas Cortes, ya que no tendrían un representante acreditado para servir de contrapeso, incluso, en la escogencia de jueces.

En relación a la propuesta de unificación de las elecciones presidenciales, congresuales y municipales, la considero un retroceso para el fortalecimiento de la democracia. La organización municipal, primera escuela de democracia en la sociedad, necesita ser reforzada y consolidada, visibilizada y fortalecida. Es de buena democracia separar las elecciones municipales de las presidenciales, los ejemplos son numerosos. Es cuestión de principios no de dinero. En la democracia se invierte no se gasta. Duarte lo asimiló al convertir el municipal en primer poder del Estado, en su Proyecto de Ley Fundamental o Constitución. Las constituciones post restauradoras de 1865 y 1866, incorporaron al Poder Municipal como un cuarto poder del Estado. En todo caso, la duración de la campaña y el costo de la misma son regulables, si hay voluntad institucional. Adicionalmente, juntar las elecciones con la multiplicidad de boletas y candidatos será un suplicio para numerosos votantes y un tremendo reto para el sistema electoral y de cómputos.

La reducción de los diputados ha sido una propuesta sorpresiva, el número actual resultó de la conjunción de criterios de circunscripciones territoriales, representación provincial, densidad poblacional, porcentaje de votación de los partidos minoritarios y representación de nuestra comunidad en el exterior. Actualmente, 178 son elegidos por circunscripción territorial en representación del Distrito Nacional y las provincias, distribuidos en proporción a la densidad poblacional, sin que en ningun caso sean menos de dos por provincias. Cinco diputados nacionales por acumulación de votos preferentemente de partidos, alianzas o coaliciones que no hubiesen obtenido escaños y hayan alcanzado no menos de un 1% de los votos emitidos; y siete diputados en representación de la comunidad en el exterior.

Se propone reducir 68 diputados que representan a los ciudadanos, aumentar a 15 a los diputados nacionales y mantener los 7 del exterior. No hay razón económica válida que despoje a los ciudadanos de sus representantes, desconociéndose los criterios de su elección. Parecería que pueden ser razones políticas para atraer aliados y privilegiar pactos electorales. Muchos de los diputados actuales se encontrarán que sus curules no existirán para las elecciones de 2028. Es fácil colegir, que difícilmente votarán por la reducción planteada.

Lo medular de la reforma, el legado del presidente Abinader, será la incorporación de la cláusula pétrea relativa a la elección presidencial, establecida en el artículo 124 constitucional. Este permite al presidente optar por un segundo periodo constitucional consecutivo, no pudiendo postularse jamás al mismo cargo ni a la Vicepresidencia de la República. Este límite material explicito al poder de órgano revisor, es denominado igualmente, cláusulas inmutables o intangibles. Maurice Duverger consideraba que “jurídicamente, se imponen al órgano de revisión: que debe ser respetada, puesto que tiene el poder de la Constitución”. Schmitt, en Teoría de la Constitución, estableció que “la facultad de reformar una Constitución, constituye una facultad extraordinaria pero no ilimitada, puesto que en el marco de una regulación legal constitucional no pueden darse facultades ilimitadas”.

El profesor Raúl Canosa Ucero considera que dicha cláusula “protege la identidad nuclear de la Constitución”. Estas cláusulas revelan las diferencias entre el poder constituyente originario, que todo lo puede; y el poder constituyente de reforma y refleja el compromiso de “sustraer determinados preceptos constitucionales a cualquier tipo de reforma mediante una prohibición constitucional”. Las mismas solo pueden ser irradiadas de una Constitución por una Asamblea Constituyente o mediante Revolución con la abrogación del orden constitucional.

En nuestro país aparece en el artículo 139 de la Constitución, post restauradora de 1865, “La facultad que tienen las Cámaras para reformar la Constitución, no se extiende a la forma de gobierno, que será siempre republicano, democrático, alternativo y responsable”. En 1907 (art. 109) la fórmula de limitación se refiere a que el gobierno será siempre civil, republicano, democrático y representativo.

La primera cláusula petrea, constitucionalmente, está contenida en el art. 5 de la Constitución norteamericana de 1787, “a ningún Estado se le privará, sin su consentimiento, de la igualdad de voto en el Senado”. En otras palabras, en USA es irrevisable la paridad de representación de los Estados en el Senado. En Francia, no se puede variar la forma republicana del gobierno, tampoco en Italia. En Alemania, la estructura federal, el principio de la dignidad humana, entre otras. La Constitución portuguesa 1976 consagra 14 cláusulas pétreas. Estas clausulas, contenidas en un número importantísimo de constituciones, normalmente son respetadas. El maestro Fix Zamudio las llama “cláusulas de eternidad”.

La incorporación del contenido del art. 124, sobre la reelección, al artículo 268 no necesita de referéndum. La cláusula pétrea no es parte del procedimiento de reforma a que se refiere el artículo 272 sobre el referendo aprobatorio. El procedimiento de reforma constitucional figura en los artículos 269, 270 y 271 de la Constitución. La cláusula del artículo 268 no es procedimiento, es límite al órgano revisor.

El presidente Abinader entrará a las páginas doradas de nuestra historia, erradicando el tema del continuismo presidencial, impidiendo reformas sucesivas con fines reeleccionistas. Nadie le podrá desconocer ese legado. Creo que si la Asamblea Nacional se reunía en 2019, muchas voluntades opositoras cederían ante los recursos del poder y hubiesemos asistido al inicio de una gran desgracia nacional. No olvidemos que el Tribunal Constitucional, mediante sentencia TC/0352/18, decidió que el transitorio vigésimo de la Constitución forma parte integral de la misma, razón por la cual no podía ser objeto de control constitucional. Con esta acción se pretendía que la disposición transitoria, limitando a dos períodos la reelección presidencia, ya no formaba parte del texto constitucional. El Tribunal impidió, con su decisión de inadmisibilidad ratificando precendente de la Suprema Corte de Justicia del año 1995, que se vulnerara la supremacía constitucional.

No olvidemos las lecciones.