“Círculo vicioso fiscal”, así define el CREES la reforma presentada por el Gobierno

El Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES) dice que la propuesta de ley de modernización fiscal presentada por el Gobierno encarecerá la forma de vivir y hacer negocios en República Dominicana y, como está concebida, generará un círculo vicioso fiscal que llevará a una nueva reforma, si no se adoptan medidas en el gasto.

En un análisis sobre el proyecto, el CREES indica que esta propuesta aumenta la carga fiscal a los ciudadanos, aumenta el gasto público y da continuidad al déficit, aumenta la deuda para cubrir esos déficits vuelve a la insostenibilidad y sigue con otra reforma y así sucesivamente.

Aduce que: “el proyecto de ley introducido a la Cámara de Diputados está bien redactado desde el punto de vista técnico, y es abarcador, pero es una pieza que no mejorará el clima de negocios del país”.

Además, es un proyecto con un alto espíritu fiscalista, que no procura facilitar el ahorro, la inversión, la producción, el empleo productivo y el incremento de los ingresos reales.

De igual modo, deja fuera los efectos sobre los ingresos de las personas por efecto del impuesto sobre el patrimonio inmobiliario (IPI), el cual en realidad es un impuesto a los activos inmobiliarios. La disminución de su exención hará más cara la tenencia de viviendas e impactará negativamente al mercado de alquileres por una menor oferta.

En el caso del aumento de los impuestos selectivos a alcoholes y cigarrillos de tabaco, y una nueva carga a los cigarrillos electrónicos expone que se crea un incentivo a la informalidad.

Por su naturaleza y por las señales de incrementar el gasto público, no es de sorprender que en un futuro no muy lejano sea necesario volver a discutir un proyecto de modificación tributaria, y de reglas fiscales más estrictas, dice la entidad.

Indica que estas medidas hacen más complejo el sistema tributario, encarecen los procesos de cumplimiento, demandarían más horas para cumplir con estos y, sobre todo, tendería a reducir las tasas de ahorro, las inversiones y la competitividad de la economía dominicana.

Análisis de algunos de los puntos del proyecto

¿Se justifica la ampliación del ITBIS?

...Sí, pero no a una tasa del 18% como se propone en los artículos 21, 22 y 23 del proyecto de ley.

La ampliación de la base del ITBIS y su cambio de nombre a IVA eran dos elementos importantes en cualquier reforma. 

Sin embargo, la manera como se está realizando la ampliación de la base no se justifica. La ampliación del IVA al 18%, empezando desde el primer año, crearía un impacto severo sobre los hogares, y sobre la economía en general.

La propuesta de ampliación de la base del IVA del CREES ha sido sobre la base de una tasa de 10%, cuya aplicación total tomaría tres años. En ese periodo se podrían bajar las tasas del 18% y 16% actuales hasta una tasa de 10%, y llevar los bienes exentos, de manera paulatina, hasta esa misma tasa. En la propuesta de esta institución se detalla el tratamiento a los servicios. Con ese esquema, el impacto sobre los hogares y las empresas habría sido menor, y distribuido en el tiempo y la Administración Tributaria podría haber tenido más tiempo para realizar modificaciones necesarias para la implementación.

Una tasa impositiva más baja puede hacer crecer las recaudaciones, sobre todo con una economía de alta informalidad, evasión y un potencial de crecimiento mayor por falta de más inversiones en procesos productivos. Los ejemplos pasados de República Dominicana con el impuesto sobre la renta, los aranceles y los selectivos han demostrado que se puede tener mayor capacidad recaudadora con tasas menores.

En términos específicos, la ampliación de la base del IVA con tasas más altas impactará la capacidad de consumo de los hogares. ¿Todo el impacto del IVA pasará a los consumidores por mayores precios? Los precios aumentarán, de una forma más severa que si la ampliación de la base se efectuara a una tasa más baja.  

Los consumidores, en su función de empleados, serán impactados por la ampliación de la base del IVA.

Mientras más ingresos se extraen de la economía vía impuestos, menor se torna la capacidad de ahorro de los hogares. En consecuencia, se afecta el potencial de inversiones. 

Habrá menor rentabilidad de los productores de materias primas, maquinarias, terreno, financiamiento y los trabajadores.

 Una economía con menor potencial de crecimiento permitiría menos recaudaciones que las que resultarían de una reforma de base amplias, pero tasas menores.

Entonces, ¿la reforma no se limita a la clase media?

Todo el que participe en la economía dominicana mediante un vínculo de consumo, ahorro, inversión y empleo experimentaría el impacto de la reforma, de manera directa o por la incidencia tributaria. Es evidente que las personas de ingresos medios serán impactadas de manera más severa, porque sobre ellos recaerán muchas de las transformaciones más visibles que se plantean en el proyecto de reforma, el impacto es general.

En adición, menos ahorros, o disponibilidad de fondos prestables entrando al sistema financiero, representa un impacto sobre la disponibilidad del crédito y sobre la formación de la tasa de interés. Menos crédito, o préstamos a tasas más altas, representa un desincentivo a las inversiones, y al crecimiento que proviene de estas. Como resultado, para suplir esa necesidad de crédito, se abre la puerta a la intervención de las autoridades monetarias. Las medidas artificiales de expansión monetaria crean pérdida de valor de la moneda; en otras palabras, depreciación e inflación de precios. Todo proceso inflacionario, por bajo que parezca, representa una pérdida de poder adquisitivo de los ciudadanos. Esta es otra enseñanza básica de la economía.

¿Un gobierno debe penalizar el ahorro?

La respuesta es clara. Las autoridades de una economía, con un potencial de crecimiento alto y que todavía necesita más inversiones, no deberían incentivar una reforma que, en conjunto, reduce el ahorro interno. Todo impuesto se paga con ingreso que pudo convertirse en ahorro. En algunos casos, los contribuyentes deben pagar con ahorro previo, o desinvirtiendo.

En el caso particular de la propuesta analizada, preocupa que la rentabilidad del ahorro se incluya dentro de la base imponible del impuesto sobre la renta de las personas físicas. El artículo 11, que modifica el artículo 306 Bis del Código Tributario ha provocado preocupación.

La consideración de las autoridades fue disponer que, de aprobarse el mandato de este artículo, los intereses obtenidos por el ahorro pasen a aumentar la base gravable del impuesto sobre la renta (ISR).

La consecuencia sería que una persona física podría pasar, al aumentarse su base de ingresos, de la escala del 15% a la del 20%; o de la del 20% hasta la nueva escala que crea la reforma del 27%.

El artículo 10 crea una nueva tasa de 27% para las personas físicas que ganen más de RD$2,400,000.01 al año; incluyendo, en lo adelante, también los intereses de sus ahorros. Entendemos que con esta medida se quiere igualar la tasa máxima a la del impuesto sobre la renta de las empresas. De esta forma, se corrige una distorsión que la misma propuesta del CREES ha señalado. Sin embargo, la igualación podría realizarse a tasas más bajas, tanto para las empresas como para las personas físicas. Las bondades de las menores tasas podría ser un aliciente adicional para las personas tributar, para hacer más fácil la labor de la autoridad tributaria y, sobre todo, para no perjudicar la economía, sobre todo en un ambiente de supresión de exenciones.

¿Sería un sistema tributario más simple y justo?

Cuando se analizan todos los artículos del proyecto de ley, es posible concluir que no lo es.

En sentido general el proyecto no procura introducir una relación más armoniosa entre los contribuyentes y la administración tributaria. En sentido general, el sistema no facilita la relación que debe existir entre los sujetos pasivos y el sujeto activo, sobre todo en una economía de alta informalidad.

Las personas físicas no tienen alicientes o estímulos para sentirse compelidas a tener que empezar a realizar declaraciones anuales. El Artículo 15 del proyecto de reforma exigirá a las personas físicas que tengan una relación de dependencia, que sean empleados, y que ganen más de RD$52,027.42 mensuales a realizar declaraciones anuales ante la autoridad tributaria.

En la actualidad, las personas físicas que reciben ingresos de diferentes fuentes deben cumplir con esa obligación. Introducirla para los asalariados será un costo adicional para hogares que no tienen muchos ingresos -y que serán golpeados por una economía más costosa. Las personas deberán dedicar tiempo a cumplir con esta obligación o contratar a alguien para que les ayude en el cumplimiento. La administración tributaria, por otro lado, tendrá que destinar recursos que necesita para otras funciones más importantes para verificar la observancia de la ley por parte de las personas físicas.

De acuerdo con la Tesorería de la Seguridad Social, en julio fueron registradas 173,825 cotizaciones por encima de los RD$50,000. ¿Es posible verificar que los empleados relacionados con esas cotizaciones cumplan con su obligación anual? ¿Tendrá la misma administración tributaria que ahora deberá verificar el cumplimiento de retenciones mayores (por ejemplo, las modificadas por los artículos 6 y 7 para empresas de transporte y de seguros extranjeras), el cumplimiento del IVA, que tendrá que realizar nuevos créditos por diversos impuestos, y otras funciones que se le agregan, la capacidad para realizar todas las verificaciones de cumplimiento que le asigna la ley?

En cuanto al Régimen Simplificado de Tributación (RST), este sufre un cambio que no incentiva a las personas físicas a tributar o a formalizarse. Para las personas físicas la exención descendería de RD$11,126,189.96 a RD$5,000,0000. Se mantiene la exención de los 11 millones de pesos para las personas jurídicas y se baja para las personas físicas; incluso por debajo de los RD$6,000,000 establecidos cuando fue creado el RST en el año 2007. En el año 2019, con el decreto 265-19, el monto fue aumentado a RD$8,700,000, tanto para personas físicas y jurídicas, ajustable por inflación.

Anticipos

En el artículo 14 que crea un sistema de anticipo diferenciado. Estamos de acuerdo con la reducción del número de anticipos. Por esa razón la propuesta del CREES propone cuatro anticipos al año, uno trimestral. Sin embargo, sin distinciones por tamaño de las empresas. Procura un principio de neutralidad en este sentido.

Las diferenciaciones, como las exenciones, no favorecen la neutralidad. Los tratamientos diferentes introducen distorsiones e incentivos no previstos. Si alguien puede entrar al club de la formalidad pagando con un tratamiento preferencial, ¿querrá hacerlo siendo más grande? Es una pregunta que tal vez fue parte de la discusión del equipo que elaboró el proyecto de ley.

El artículo 61 exime del pago de impuesto sobre la renta por los tres primeros ejercicios fiscales a las empresas clasificadas como micro o pequeñas empresas. La creación de esta diferenciación reconoce es un reconocimiento a la complejidad y a lo costoso del sistema tributario. En lugar de buscar una simplificación real, se continúa promoviendo la necesidad de contar con exenciones o exoneraciones. En términos recaudatorios que es lo que más interesa a las autoridades, sigue siendo cero para esas empresas. En términos de competencia, no promueve la neutralidad.

Las desigualdades se aprecian en otros aspectos. Por ejemplo, el artículo 46 excluye del sistema de reembolso de impuestos por combustibles fósiles a las empresas de los denominados Sistemas Aislados. Es decir, si una empresa es eficiente no se beneficia de la devolución de los impuestos pagados por los hidrocarburos. Sin embargo, si es una de las empresas distribuidoras de electricidad (EDE), que son subsidiadas con el dinero de los contribuyentes, sí se beneficia de la exención.

En sentido general, se aprecia que no podría cumplirse con el noble principio presentado por las autoridades: “Con los ajustes tributarios que estamos proponiendo, nos aseguraremos de que todas las empresas compitan en igualdad de condiciones, eliminando distorsiones y privilegios que crean inequidades entre contribuyentes”.

¿Se justifica eliminar exenciones en la economía?

Solo con tasas más bajas, con menos figuras impositivas y un sistema más simple.

Tal como lo establecen el artículo 110 de la Constitución y el artículo 3 del actual Código Tributario, las exenciones fiscales deben ser mantenidas por el periodo de vigencia de estas.

Como escribimos en meses pasados, en la medida en que el sistema tributario dominicano se ha vuelto más complejo, los agentes económicos han demandado mayor cantidad de leyes que crean los llamados beneficios tributarios. En lugar de hacerlo más simple y sostenible para las recaudaciones fiscales, el sistema tributario ha sido incrementado en complejidad, y se ha tornado más oneroso. En adición, la solicitud de exenciones está motivada, en muchas ocasiones, por mercados que no operan de forma eficiente (por ejemplo, laboral, eléctrico y transporte de carga) y por instituciones que mantiene costos de transacción altos (gestión de permisos o trámites, o mora y costos de resolución de conflictos por el sistema judicial).

Solo deberían eliminarse las exoneraciones por materia de impuestos ante un cambio en la legislación que lo justifique. Sin embargo, ante los costos que conlleva el mismo Código Tributario, y la ausencia de otras reformas, es predecible un impacto sobre nuevas inversiones.

Modificaciones que deberían implementarse:

• Reducción de la tasa de impuesto sobre la renta (ISR) para personas físicas y jurídicas, igualando la tasa máxima del ISR a las personas físicas a la corporativa al 18%;

• Eliminación del impuesto al ahorro y a los dividendos, al tercer año;

• Igualación de los IVA existentes a una tasa de 10% en tres años, ampliando la base de bienes y servicios;

• Eliminación, en tres años, de los impuestos selectivos a bienes de consumo y electrodomésticos;

• Reducción de las tasas de selectivos a hidrocarburos, alcoholes y cigarrillos;

• Transformación, en el cuarto año, del ad-valorem de los hidrocarburos en un IVA;

• Transformación del selectivo a las pólizas de seguro en IVA, hasta llegar a la tasa del 10% al tercer año;

• Eliminación, en cuatro años, del impuesto a los cheques y transferencias electrónicas;

• Reducción del impuesto a la primera placa vehículos de motor y eliminación de impuesto a emisiones CO2, ya que los hidrocarburos están gravados;

• Eliminación, en cuatro años del impuesto a los activos;

• Reducción a la mitad del impuesto a la constitución de compañías;

• Igualar la tasa de las donaciones de padres a hijos a la de las sucesiones;