La disciplina fiscal requiere algo más que normas

La deuda pública de varias economías avanzadas se encuentra ahora en su nivel más alto fuera de tiempos de guerra, y la deuda de los mercados emergentes ha aumentado de forma constante durante la última década. Dado que los tipos de interés ya no se encuentran en mínimos históricos (como ocurría tras la crisis financiera mundial de 2008), crece la preocupación por la sostenibilidad fiscal.

La cuestión de cómo restablecer la sostenibilidad no es nada nueva. Los responsables políticos y los académicos llevan décadas debatiendo las políticas e instituciones necesarias para respaldar la disciplina fiscal y la reducción de la deuda. Muchos países adoptaron reglas fiscales numéricas. Otros reforzaron los controles y contrapesos sobre los gobiernos, entre otras cosas mediante la creación de consejos fiscales independientes.

Pero los resultados han sido decididamente dispares: a pesar de algunos éxitos, ha habido muchos más fracasos. Esto no debería sorprender, ya que la política fiscal es, en última instancia, una creación de la política. Las decisiones sobre el gasto y los impuestos reflejan las preferencias sociales, las restricciones económicas, los conflictos distributivos y los incentivos electorales. La sostenibilidad fiscal consiste en conciliar estas presiones de manera que la deuda se sitúe en una senda sostenible. Teniendo esto en cuenta, no hay una solución fácil.

Sin embargo, unos marcos fiscales bien diseñados pueden inclinar las opciones de política hacia la disciplina financiera, incluso cuando existen otras presiones que empujan en la dirección contraria. La investigación y la experiencia han demostrado que un mejor diseño marca una diferencia real en dos ámbitos: la evaluación de la sostenibilidad de la deuda y la elaboración de normas fiscales que sobrevivan al ciclo político.

Si bien el marco estándar para evaluar la sostenibilidad de la deuda goza de amplia aceptación, existe una laguna a la hora de captar el ciclo de retroalimentación de las decisiones de política fiscal hacia los resultados macroeconómicos que refuerzan la sostenibilidad. Por ejemplo, el ajuste fiscal puede reducir los ratios de deuda, pero solo cuando se lleva a cabo en el momento adecuado y de la forma correcta; de lo contrario, puede debilitar el crecimiento hasta el punto de perjudicar la sostenibilidad.

Además, tratar todo el gasto por igual puede resultar igualmente contraproducente: recortar la inversión pública o el gasto en educación o investigación en aras de una consolidación a corto plazo puede reducir el crecimiento y elevar los ratios de deuda a medio plazo. Tampoco es acertado afirmar que cualquier gasto se amortizará por sí solo gracias a un mayor crecimiento. Lo que se necesita es más orientación sobre qué tipos de gasto tienen mayores efectos en la sostenibilidad y en qué condiciones. Para ello es necesario elaborar más modelos —más allá de lo que ofrecen los marcos actuales— sobre la relación entre las decisiones fiscales y la sostenibilidad.

También se requiere mucha más claridad sobre las normas fiscales, que se han convertido en el instrumento estándar de la gobernanza fiscal en gran parte del mundo. Si bien las pruebas demuestran que, en promedio, mejoran los resultados fiscales, su eficacia es desigual y su durabilidad depende en gran medida de las circunstancias de su adopción.

Las normas introducidas bajo la presión del mercado durante períodos de tensión económica a menudo generan solo mejoras a corto plazo. Una vez que la presión inmediata desaparece, también lo hace el compromiso político para hacerlas cumplir. Las normas fiscales adoptadas cuando los gobiernos se ven obligados a alcanzar un consenso, en contraposición a cuando los gobiernos mayoritarios simplemente imponen un marco, son más duraderas. Al fin y al cabo, la credibilidad no se puede legislar. El momento de construir marcos fiscales sólidos es antes de que se produzca una crisis, no después de que sea demasiado tarde.

En última instancia, el desafío subyacente es el mismo. El análisis de la sostenibilidad de la deuda se basa en juicios técnicos —desde las perspectivas de crecimiento hasta el rendimiento de los diferentes tipos de gasto— que son realmente difíciles de realizar. Y los gobiernos tienen incentivos para utilizar previsiones optimistas o una contabilidad selectiva para matizar estos juicios de manera favorable. Del mismo modo, la credibilidad de las normas fiscales depende no solo de una aplicación coherente, sino también de evaluaciones de sostenibilidad que sean lo suficientemente rigurosas como para inspirar confianza y lo suficientemente resilientes como para no verse alteradas a posteriori.

Ambas áreas requieren una investigación técnicamente sólida y ajena a las presiones políticas. Esto subraya la importancia de los consejos fiscales independientes, los procesos presupuestarios transparentes y las instituciones técnicas sólidas. Los gobiernos, por supuesto, toman todas las decisiones fiscales, pero estos actores tecnocráticos elevan la calidad de esas decisiones, cuestionan los supuestos poco realistas, aclaran las compensaciones y fundamentan las normas en un análisis que inspira una mayor confianza.

La disciplina fiscal, al fin y al cabo, requiere algo más que un marco. Requiere instituciones públicas con la capacidad técnica y los recursos necesarios para llevar a cabo una investigación rigurosa y honesta. La falta de rigor analítico e integridad da lugar a malas decisiones fiscales y a normas fiscales efímeras.

Antonio Fatas es profesor de Economía en el INSEAD y vicepresidente e investigador del Centre for Economic Policy Research de París.

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