Consideraciones dialógicas sobre las reglas de reforma constitucional

Durante las últimas cinco semanas se ha puesto sobre la mesa una pregunta vital para el constitucionalismo nacional: ¿a qué se contrae la expresión “procedimientos de reforma” del art. 272 de nuestra carta fundamental? Ese es el punto focal que ha dominado la discusión jurídica, pues las distintas posiciones asumidas en torno a la eventual inmutabilidad de la fórmula de elección presidencial han tensado las riendas.

Unos opinan que, de aprobarse, en nada alteraría las reglas de reforma, pero otros consideran lo contrario. Como es sabido, la modificación constitucional es un vehículo correctivo que responde a las cambiantes necesidades políticas, sociales, económicas y de otra índole, cuyas formalidades son más rígidas que las de las leyes ordinarias, sujetas estas a la derogación o reforma mediante un procedimiento simple.

El concepto que ha dado pie a los debates no es de dominio constitucional, sino más bien del derecho común, por lo que para empezar a precisar su sentido nos permitiremos cederle la palabra al maestro Francesco Carnelutti para que sea él quien nos ofrezca la definición: “Coordinación de actos que tienden a un efecto jurídico común”.

Parecidísima a la de Eduardo Couture: “Es la sucesión de actos secuenciales relacionados”. A juzgar por la suma de actos singulares a la que los doctrinarios en cita se refieren, podemos concluir que cada trámite se relaciona inmediatamente con el otro, de suerte que el primero da pie al segundo, el segundo al tercero, y así sucesivamente hasta llegar al último. De hecho, Carnelutti recurre a una metáfora geométrica muy ingeniosa: “El procedimiento es una línea recta, porque de un extremo a otro no se pasa sino a través de los puntos intermedios”.

Entonces, ¿qué son los “procedimientos de reforma”? En su obra Reformas Constitucionales, Richard Albert contesta: “Es la secuencia precisa de pasos que ordena la Constitución para su reforma”. En Bélgica, a modo de ejemplo, es particularmente exigente, pues el rey, la Cámara de Representantes y el Senado deben actuar de forma conjunta como poder legislativo federal a fin de listar los preceptos sobre los que versaría, luego de lo cual se convoca a un proceso para escoger a los constituyentes.

Entre nosotros, las formas solemnes que deben cumplirse son más simples: una ley previa debe declarar la necesidad de enmienda, señalar los preceptos reformables y convocar la Asamblea Nacional Revisora, la cual debe hacerlo dentro de los siguientes 15 días de su publicación. El quórum es de la mitad más uno de los miembros de ambos hemiciclos y el umbral de aprobación es de las dos terceras partes.

Eses es el procedimiento. Ahora bien, ¿qué habría movido al asambleísta dominicano a incluir las reglas codificadas de reforma entre las materias sometidas a referendo aprobatorio? Más todavía, siendo un único procedimiento, ¿por qué se empleó en plural? Es muy probable que haya sido influjo español, de cuyo texto supremo calcamos no pocas normas en la revisión del 2010.

En algunas naciones del viejo continente y del africano no existe un camino comprehensivo de una sola dirección para modificar las leyes fundamentales, sino múltiples vías. El numeral 1 del art. 167 de la Constitución del país ibérico consagra una ruta alternativa al procedimiento ordinario que prevé su parte capital, mientras que la sudafricana contempla tres hojas de ruta utilizables según los cambios pretendidos.

En este lado del mundo, la del Ecuador le otorga a su corte constitucional la facultad de evaluar el contenido de una propuesta de enmienda para determinar qué procedimiento debe utilizarse. Como apenas tenemos un solo procedimiento, el uso del plural pudo haber sido un ripio, en tanto que la necesidad del referendo quizás obedeció al modismo imperante en la última década del pasado siglo, aunque en la primera del actual se redujo de 600 a 440.

Pero dejemos esto de lado y digamos, para entrar en materia, que el estimado Nassef Perdomo, en apoyo a su criterio de que se precisa referendo, sostiene que las normas de competencia “forman parte integral de las reglas de procedimiento”, por lo que del mismo modo que sería nulo cualquier acto administrativo dictado por un órgano incompetente, lo sería también la enmienda de la regla de elección presidencial, dado que la Asamblea Nacional Revisora es incompetente para hacerlo.

No lleva razón, porque la competencia, como elemento de la jurisdicción que es, no participa de procedimiento alguno, sino más bien del proceso, vocablos estos que muy a pesar de utilizarse indistintamente, tienen distintos alcances. Véscovi lo explica: “el procedimiento es el medio extrínseco por el cual se instaura y se desenvuelve un proceso hasta su finalización”. En sentido figurado, proceso es el continente, en tanto que procedimiento, entendido como la manera de instruirse el proceso, que es solo uno, es el contenido, por lo que la intangibilidad de la parte final del art. 124 constitucional no pudiera considerarse como un acto procesal.

De su lado, el admirado Eduardo Jorge Prats, quien comparte criterio con Nassef, cita a Sergio M. Díaz Ricci: “… la reforma es un procedimiento y cualquier cuestión a ella referida participa de la sustancia procesal de ella… cumplen la función de instancia procedimental en el proceso de revisión, es decir, asumen la misma naturaleza formal que corresponde a la propia reforma constitucional”.

A decir verdad, es una interpretación escasamente compartida por la doctrina, toda vez que a juicio de la mayoría las reglas de reforma no son más que los trámites escalonados que posibilitan el fin perseguido. Arend Lijphart y Jon Elster los identifican: las exigencias de quórum, los tiempos de espera y la aprobación por supermayoría.

Pero eso no es todo; si validásemos la teoría de Díaz Ricci de que todo asunto relacionado con la reforma “participa de la sustancia procesal de ella”, habría entonces que someter a referendo la menor enmienda, ignorando que ese mecanismo de consulta se ha concebido para modificaciones de largo aliento, o mejor, para aquellas que alteren el diseño constitucional vigente y los presupuestos subyacentes.

No quisiésemos concluir sin dar a conocer el parecer de Riccardo Guastini, profesor de derecho constitucional de la Universidad de Génova, quien al referirse en su obra “Interpretar y argumentar” a las enmiendas de las cláusulas pétreas, expresa que los límites de las materias sustraídas de su contenido son sustantivos. Para él, no son procedimentales, porque de haberlo considerado así, se refiriese a estos como límites adjetivos.

En definitiva, si la propuesta del presidente Abinader tuviese por objeto alterar la rigidez de las reglas de los arts. 270 y 271, estaríamos de acuerdo con la necesidad del referendo. Sin embargo, al mantenerse incólumes uno y otro precepto en el proyecto de reforma sometido al Congreso Nacional, nos socorre el convencimiento de que la irreformabilidad parcial del art. 124 no demanda la celebración de dicha consulta popular, amén de que ninguna de demás materias tasadas en el art. 272 serían tocadas por el escalpelo del asambleísta revisor.