Fideicomisos y antibióticos

Hace algunos años le pregunté a una doctora si creía en los antibióticos y, para mi sorpresa, ella me respondió que no entendía mi pregunta. Le comenté que en Francia había un debate público entre grupos que se oponían al uso de antibióticos y grupos que eran consumidores habituales de ellos. Al entender el contexto, ella me explicó que en medicina no se analizan las cosas así, que la discusión no se centra a favor o en contra de un medicamento, sino en su efectividad para tratar una enfermedad.

En el análisis de las políticas públicas pudiera usarse un enfoque similar. En lugar de oponernos o de promover una solución en particular, pudiéramos empezar preguntándonos: ¿qué problema se quiere resolver? En el debate sobre los fideicomisos públicos y el proyecto de ley que se discute en el Congreso, algunos han sido opositores fervientes argumentando que es un esquema disfrazado de privatización, mientras que otros son promotores apasionados que parecieran haber encontrado en los fideicomisos la cura para todos los males de la sociedad. Usando el símil de los antibióticos, paso a plantear algunas preguntas: ¿Qué problemas se quieren resolver con el uso de fideicomisos públicos?

¿Resolver esos problemas requiere que los fideicomisos públicos tengan un régimen de exigencias y controles distinto a los dispuestos en el derecho público para el uso de recursos del Estado?

¿En cuáles circunstancias se debe usar un fideicomiso público en lugar de la ejecución presupuestaria tradicional? Si el problema a resolver es la falta de inversiones por la desconfianza en la continuidad de algunas políticas y proyectos de inversión pública, entonces el fideicomiso es una buena opción. La certidumbre es una de las ventajas de los fideicomisos públicos con buenos contratos que han sido aprobados por el Congreso, pues el cumplimiento de las cláusulas del contrato no está sujeto a la voluntad de los funcionarios.

Propongo un ejemplo: en un fideicomiso de carreteras donde por contrato se establecen los requerimientos de inversión en mantenimiento, los agentes privados pueden realizar proyectos en las zonas aledañas confiando que esa carretera siempre estará en buenas condiciones. Esto, porque no importa que futuros ministros quieran disponer de esos recursos para otros fines, el contrato manda a que se realicen las inversiones en mantenimiento.

En otro orden, si el problema a resolver es la falta de confianza de los inversionistas financieros en la capacidad o voluntad de pago de un gobierno, entonces un fideicomiso público puede ser un buen esquema siempre que tenga detrás un activo que genere un adecuado flujo de ingresos.

Por ejemplo, si un gobierno tiene una red de parqueos que por años ha sido rentable, la expansión puede ser realizada creando un fideicomiso público de parqueos y emitiendo deuda con el flujo de ingresos futuros como garantía. En esta situación, los acreedores tienen la tranquilidad de que su repago es seguro dado que el ingreso por parqueos no será utilizado en otras prioridades del presupuesto nacional.

En este punto, es importante aclarar que la clave no es que la deuda de ese fideicomiso no se registre como endeudamiento público (lo cual sería un error), sino que la preidentificación de la fuente de repago reduce el riesgo y permite al fideicomiso endeudarse a menor tasa de interés, a pesar de ser deuda pública.

Por el contrario, si el problema a resolver es el alto monto de la deuda gubernamental, utilizar los fideicomisos públicos para aumentar el endeudamiento sin que se refleje en las estadísticas oficiales sería incorrecto. Eso se llama financiamiento fuera de balance, y en algunos países ha generado serios problemas (Grecia, por ejemplo). Cuando los inversionistas y los organismos internacionales se dan cuenta de estos “trucos estadísticos”, empiezan a desconfiar no solo de los datos de la deuda, sino de todos los datos económicos del país, y eso los lleva a retirar sus inversiones.

De forma similar, si el problema a resolver es que el gobierno tiene “demasiados controles” que dificultan la ejecución presupuestaria, la solución no debe ser crear un gobierno paralelo a través de fideicomisos públicos con mayor “libertad”, sino una revisión integral del esquema de administración financiera del Estado.

En ese sentido, soy de opinión que la discusión no debe girar en torno a si el proyecto de ley tiene o no tiene controles, el debate debería ser si, para lograr su función, el fideicomiso público requiere de controles distintos. Tenerlos lleva al riesgo de que el fideicomiso se use no por las ventajas naturales que ofrece (certidumbre, agilidad, transparencia), sino por las facilidades regulatorias para el uso de recursos del Estado

Volviendo al símil con la medicina, la discusión clínica ante una enfermedad se centra en si la patología precisa de antibióticos, siempre tomando en cuenta los posibles efectos secundarios. Ante un problema social, debemos preguntarnos si un fideicomiso público es la mejor opción.

Otro paralelismo es el cuidado que tienen los médicos en no recetar antibióticos innecesariamente, pues saben que el cuerpo puede generar resistencia. Ese es otro error que se ha cometido con los fideicomisos públicos en los últimos años, pues haber creado fideicomisos para temas como becas y exportaciones de tilapia se acerca mucho al abuso.

En conclusión, los fideicomisos públicos son a los problemas sociales lo que los antibióticos son a las enfermedades, adecuados en unos casos, ineficaces o hasta peligros en otros. Todo depende del problema que se quiera corregir.