Alcance de la inmunidad legislativa

No fue la Cons­titución de 1844, sino la revisión del 25 de febrero de 1854 la que en su art. 66 consa­gró primigeniamente y de ma­nera robusta la inmunidad legis­lativa: “Los miembros de ambas Cámaras son absolutamente irresponsables por las opiniones y votos que emitan dentro de las Cámaras; en el ejercicio de sus funciones gozan de inmunidad en sus personas, durante las se­siones, mientras van a ellas y vuelven a sus domicilios, cuyos términos serán de quince días. En ningún caso podrán ser arres­tados ni procesados durante su diputación, salvo ser hallado en flagrante delito, sin permiso de su respectivo cuerpo; y de serlo, no se procederá a juicio sin pre­via autorización de su respectiva Cámara”.

Como se aprecia, a mediados del siglo antepasado ya se im­pedía juzgar a un legislador sin que antes el órgano congresual del que formase parte lo desafo­rase, esto es, que dispusiese el le­vantamiento de la protección de que gozaba. No mucho tiempo después, el art. 54 de la reforma liberal de 1858, conocida como la Constitución de Moca, atenuó el alcance de la indemnidad: “Los miembros de ambas Cáma­ras son irresponsables en cuan­to a las opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones, desde el momento de su insta­lación; y no podrán ser reconve­nidos ni procesados, en ningún tiempo por ellas: gozan además, sus personas, de perfecta inmu­nidad durante las sesiones, des­de que salen de su domicilio pa­ra ir a ellas, hasta que regresan a él, excepto por crímenes de trai­ción, hechos de vergonzosa mo­ralidad, por escándalo público, o ser sorprendidos en flagrante delito”.

La reforma del 14 de no­viembre de 1865 operó un nue­vo viraje, pues además de la in­munidad de opinión, su art. 48 dispuso la imposibilidad del arresto, aunque permitió que se les juzgara hasta su conclu­sión en tanto no afectase la liber­tad ambulatoria del legislador: “Cuando un Senador o Diputado cometiere un delito que merezca pena corporal, seguirá el juez la averiguación sumaria, no pudien­do proceder a la detención o arres­to del culpable sino después que cese la inmunidad”. Para com­prender esta norma sería necesa­rio explicar que el sistema penal vi­gente a la sazón era el inquisitivo, conforme al cual la indagatoria estaba a cargo del juez de instruc­ción, sistema que fue desplazado con la entrada en vigor del Códi­go Procesal Penal, texto este que además de instituir el principio acusatorio adversarial, despojó al juez de la instrucción –como pasó entonces a llamarse- de la facultad de encaminar actuaciones suma­riales.

Con la revisión constitucional de 1872 volvimos atrás, consa­grando nuevamente su art. 25 la dispensa del encausamiento: “… En ningún caso podrán ser arres­tados ni procesados durante su diputación (a no ser hallados en flagrante delito), sin permiso del cuerpo senatorial, y en este caso no se procederá a la formación de causa sin la previa autorización”. La del 1907 insistió en esa enérgi­ca protección, previendo su art. 22 que “Los miembros del Congreso son irresponsables por las opinio­nes que manifiesten en el ejerci­cio de sus funciones, sin que jamás puedan ser, por ellas, procesados ni molestados. Tampoco pueden ser perseguidos si el Congreso no autoriza previamente la forma­ción de causa”.

Al año siguiente se reformó nueva vez el texto fundamental, permitiendo implícitamente su art. 31 que fuesen acusados y juz­gados: “Respecto a las infracciones de derecho común que puedan cometer, no podrán ser detenidos ni presos durante las sesiones sino con la autorización de la Cámara a que pertenezcan, salvo caso de fla­grante delito. Cuando estuvieren ya presos, la misma Cámara po­drá exigir, si 1o cree conveniente, la excarcelación por el tiempo que duren las sesiones de esa legisla­tura”. El art. 33 de la Constitución de 1961 ofreció una versión toda­vía más limitada, la cual manten­drían incólume los arts. 109 y 32 de las reformas constitucionales de 1963 y 1966, respectivamente:

“Ningún Senador o Diputa­do podría ser privado de su liber­tad durante la legislatura sin la autorización de la Cámara a que pertenezca, salvo el caso de que sea aprehendido en el momen­to de la comisión de un crimen. En todos los casos, el Senado o la Cámara de Diputados, o si estas no están en sesión o no constitu­yen quórum, cualquier miembro podrá exigir que sea puesto en li­bertad por el tiempo que dure 1a legislatura o una parte de ella, cualquiera de sus miembros que hubiere sido detenido, arrestado, preso o privado en cualquiera otra forma de su libertad. A este efec­to se hará un requerimiento por el Presidente del Senado o el de la Cámara de Diputados o por el Se­nador o el Diputado, según el ca­so, al Procurador General de la Re­pública; y si fuere necesario, dará la orden de libertad directamente, para 1o cual podrá requerir y de­berá serle prestado, por todo de­positario de la fuerza pública, el apoyo de esta”.

Esa ha sido, a muy grandes rasgos, la evolución de la inmuni­dad parlamentaria, hasta que con el notable influjo de las previsio­nes constitucionales españolas, se proclamó la Carta Sustantiva del 2010, cuyo art. 86 prevé, mutatis mutandis, la protección de las cin­co últimas reformas constitucio­nales. Ahora bien, en su art. 87 se hizo una añadidura que merece la pena estudiarla. Veamos:

“Alcance y límites de la inmu­nidad. La inmunidad parlamen­taria consagrada en el artículo an­terior no constituye un privilegio personal del legislador, sino una prerrogativa de la cámara a que pertenece y no impide que al ce­sar el mandato congresual pue­dan impulsarse las acciones que procedan en derecho. Cuando la cámara recibiere una solicitud de autoridad judicial competente, con el fin de que le fuere retirada la protección a uno de sus miem­bros, procederá de conformidad con lo establecido en su regla­mento interno y decidirá al efecto en un plazo máximo de dos me­ses desde la remisión del requeri­miento”.

La norma establece una regla y una excepción: ningún legisla­dor puede ser penalmente enjui­ciado sino al finalizar el período congresual para el cual fue electo, salvo desafuero, en cuyo caso que­daría también a disposición de la justicia. Su contenido es parecido al art. 70 de la Constitución argen­tina: “Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordi­narias contra cualquier senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, po­drá cada cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funcio­nes al acusado y ponerlo a disposi­ción del juez competente para su juzgamiento”.

En Ecuador, puede iniciarse la instrucción o indagatoria, pe­ro los jueces están imposibilita­dos de procesarlo sin que antes se le retire la protección constitucio­nal de que gozan. Rafael Oyarte lo explica así: “… para que pro­ceda el enjuiciamiento penal de un asambleísta, debe lograrse la autorización de la Legislatura… que califica los hechos y analiza si existen méritos suficientes para enjuiciarlo”. Si se deniega el supli­catorio, el órgano acusador ten­dría que esperar a que concluya su período como legislador. Siga­mos ahora hacia Chile, cuyo tex­to supremo contempla en su art. 61, incisos 2, 3 y 4, el fuero parla­mentario, o lo que es lo mismo, la inmunidad a favor del legislador a ser penalmente imputado o priva­do de su libertad “mientras el Tri­bunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autorice previamente la acusación decla­rando haber lugar a formación de causa”, como expone el tratadista Hernán Molina Guaita.

Antes de cruzar el Océano At­lántico, cabe señalar que en El Sal­vador, Panamá, Guatemala, Perú, Bolivia, Paraguay y Uruguay, nin­gún legislador puede ser penal­mente procesado sin que antes el Congreso lo autorice mediante mayoría calificada. Descartando la hipótesis de la flagrancia, las cá­maras legislativas –excepto en el caso de Chile- son soberanas para analizar el mérito del sumario ele­vado a su consideración y allanar la competencia judicial para juz­gar penalmente al legislador. Va­yamos ahora a España, cuyo art. 71.2 constitucional dispone igual­mente que “Durante el período de su mandato, los diputados y sena­dores gozarán asimismo de inmu­nidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No po­drán ser inculpados ni procesados sin previa autorización de la cáma­ra respectiva”.

En el tomo II del Manual de Derecho Constitucional que coor­dinó Francisco Balaguer Callejón, se explica que “El elemento más significativo de la inmunidad es el suplicatorio como manifestación formal de la petición de autoriza­ción a la Cámara para que pue­da procederse penalmente con­tra uno de sus integrantes”. Del mismo parecer son Francisco Rubio Llorente y Ramón Punset en sus respectivas obras “La for­ma del poder” y “Estudios par­lamentarios”. ¿Es también así en República Dominicana? En un artículo publicado el pasado miércoles 29, el reputado juris­ta Cristóbal Rodríguez se inclinó por la negativa, dándole un sen­tido relativo a la indemnidad de los arts. 86 y 87.

Adujo que la interpretación del art. 87 no puede “ir contra el sen­tido y la razón de ser de las pro­pias previsiones” sustantivas, y que el art. 154.1 del mismo texto, al consagrar la jurisdicción privile­giada, no la condiciona “a autori­zación alguna de las cámaras le­gislativas”. El autor de este trabajo, sin dejar de reconocer que el tema provoca ciertas dificultades, opina distinto, pues de la literalidad de la coletilla “… y no impide que al cesar el mandato congresual pue­dan impulsarse las acciones que procedan en derecho”, se infiere claramente una dispensa de en­causamiento penal, porque las de naturaleza civil, comercial y labo­ral, al no conllevar riesgos contra la libertad de tránsito, están fuera del alcance de la cláusula comen­tada.

El privilegio de jurisdicción de que gozan los legisladores no es sustento suficiente para socorrer la posición del amigo Cristóbal. Por supuesto que la Suprema Corte de Justicia es el órgano judicial facul­tado para instruir las causas pena­les que se les sigan, pero salvo que no fragmentemos el art. 87, esa competencia de atribución la acti­va la concesión del suplicatorio, tal como sostiene Enrique Álvarez: “… ha de existir una previa autori­zación de la cámara respectiva… cuya decisión se convierte en el requisito decisivo para el procesa­miento del parlamentario”.

No se me escapa que la inmu­nidad es un privilegio de los ór­ganos congresuales, pero aun no siendo personal, tal como explicó el Tribunal Constitucional espa­ñol en su Sentencia 243/88, de­viene en un derecho reflejo que incide “… de forma negativa en el ámbito del derecho a la tutela ju­dicial, bien impidiendo la apertu­ra de cualquier proceso o bien so­metiendo a este al requisito de la autorización de la cámara”. Más todavía, si convenimos en que la inmunidad fue concebida para evitar que la acción penal se utilice para perturbar el funcionamien­to de las cámaras legislativas o al­terar su composición, tendríamos irremediablemente que concluir el procesamiento de sus miem­bros sin ser antes desaforados, arruinaría la finalidad de la prerro­gativa parlamentaria que me ha movido a escribir.

El art. 154.1 no puede conce­birse como un átomo desprovis­to de interrelación; el principio de eficacia integradora, también lla­mado de interpretación armóni­ca, repudiaría su aplicación aisla­da, como si fuera una unidad de sentido autárquica, por lo cual se tiene que correlacionar con el art. 87. Y es ahí donde radica el yerro del amigo Cristóbal, pues fijó po­sición a partir del cerco que le le­vantó al art. 154.1, o mejor, de su lectura solitaria, siendo lo correcto ponderarlo desde una lógica her­menéutica holística y sistemáti­ca. No sin razón, en el tomo II de la obra Comentarios a la Consti­tución de República Dominicana, dirigida por los doctrinarios espa­ñoles Pedro González-Trevijano y Enrique Arnaldo Alcubilla, se le da un pistolazo al tema: “En caso de que se inste por la autoridad judi­cial competente a la retirada de la inmunidad parlamentaria de un congresista, la cámara corres­pondiente deberá resolver sobre dicha autorización en un plazo máximo de dos meses… como declara el art. 87… La autoridad judicial deberá remitir el opor­tuno suplicatorio solicitando la autorización a la cámara para proceder contra un parlamen­tario, sin que el procedimiento pueda continuar haya que no se haya recibido dicha autori­zación”. Me niego a terminar sin antes cederle la palabra a nada menos que a Milton Ray Guevara, quien al anali­zar el art. 87 en la Constitu­ción Comentada de FINJUS sostuvo exactamente lo mis­mo: “Parece establecerse en este artículo una especie de protección general del legis­lador durante la vigencia de su mandato… esa protección ge­neral puede ser levantada me­diante una solicitud de auto­ridad judicial competente de retiro de inmunidad…”.