El régimen jurídico del empleo público

Pese a la existencia de la Ley núm. 41-08, de Función Pública, y a la posterior constitucionali­zación en 2010 del régi­men estatutario de la fun­ción pública, basado en el mérito, la capacidad y la profesionalización por ra­zones históricas y por fal­ta de ordenación interna del Estado (y, por supues­to, de voluntad política), no existía hasta el mo­mento una interpretación administrativa homogé­nea a lo interno de la Ad­ministración Pública so­bre cuál régimen jurídico resulta aplicable erga om­nes a la relación entre los entes y órganos públicos y sus servidores. En diver­sos casos, los fallos de la jurisdicción contencio­so administrativa y de la jurisdicción laboral tam­bién han sido ambivalen­tes sobre la naturaleza de la relación entre el Estado y su personal.

Por un lado, la mayo­ría de los entes y órganos rigen sus relaciones con sus servidores, como de­be ser, por la Ley de Fun­ción Pública y su norma­tiva complementaria; pero por otro, en algu­nos casos con cierto aval jurídico, aunque en cla­ra contradicción con el mandato de la Constitu­ción, hay entes que aún aplican en sus relaciones con su personal el Código de Trabajo, aprobado me­diante la Ley núm. 16-92.

Debido a lo anterior, el Ministerio de Adminis­tración Pública (MAP) y el Ministerio de Tra­bajo (MT) suscribieron una resolución conjunta, en la que, en ejercicio de los principios de unidad, competencia, coordina­ción y colaboración que rigen el desarrollo de la actividad administrativa, unificaron el criterio de la Administración Públi­ca en cuanto al régimen jurídico aplicable a la re­lación de empleo público, con miras a ajustar dicha relación al régimen esta­tutario que dispone el or­denamiento jurídico del Estado.

El MAP y el MT han dis­puesto que a partir del 1ro. de julio de 2021, to­dos los entes y órganos de la Administración Pú­blica bajo dependencia del Poder Ejecutivo, que incluye a la Administra­ción Pública central, des­concentrada y a los or­ganismos autónomos y descentralizados, debe­rán aplicar en sus relacio­nes con sus servidores el estatuto de la función pú­blica, es decir, la Ley núm. 41-08 de Función Pública y su reglamentación com­plementaria.

Esto implicará que los entes y órganos que, por disposición interna y sin sustento normativo algu­no, aplican en las relacio­nes con sus servidores el Código de Trabajo, man­tendrán un régimen dual de empleo, en el que quie­nes ingresaron al ente u órgano antes de la entrada en vigor de la resolución seguirán rigiéndose por el Código de Trabajo, respe­tando sus derechos adqui­ridos, la seguridad jurídi­ca y la confianza legítima, y quienes inicien una re­lación de empleo público a partir de la mencionada fecha estarán bajo el am­paro de la Ley de Función Pública, como ordena y manda la Constitución.

En aplicación del princi­pio III del Código de Tra­bajo, y de las disposicio­nes de la Ley de Función Pública, quedan excluidas del ámbito de aplicación del régimen estatutario las empresas en las que el Es­tado tenga participación accionaria, en cualquier proporción, por naturale­za comercial, así como las entidades jurídicas de de­recho público cuya misión sea de carácter industrial, comercial, financiero o de transporte. En otra oca­sión nos referiremos a la necesaria transformación de los entes públicos que ejercen actividades em­presariales, en muchos ca­sos desconociendo el prin­cipio de subsidiaridad y la igualdad de tratamien­to a la actividad empresa­rial pública y privada que proclama la Constitución, tema que esperamos sea abordado en el proceso de reforma y modernización de la organización admi­nistrativa del Estado que se lleva a cabo.

Otra excepción a la apli­cación del estatuto de la función pública -espera­mos que transitoria- recae sobre los entes y órganos que, por mandato expreso de su normativa particular se someten al Código de Trabajo, no obstante pue­da invocarse, en un análi­sis particular de cada caso, una inconstitucionalidad e ilegalidad sobrevenida de dichas disposiciones. La técnica legislativa de apro­bar cláusulas derogatorias genéricas, como la conte­nida en el artículo 104 de la Ley de Función Pública, no está exenta al debate y la interpretación jurídica, por lo que, para garanti­zar protección a la situa­ción jurídico laboral de es­tos servidores, la balanza de la proporcionalidad y la razonabilidad parecería inclinarse a sostener que dichas normas siguen vi­gentes hasta que sean ex­presamente expulsadas del ordenamiento jurídi­co, sea por derogación o mediante decisión del Tri­bunal Constitucional en ocasión de una acción di­recta de inconstitucionali­dad.

Esta resolución conjun­ta es un primer avance en el largo camino hacia el respeto al ordenamiento jurídico y la instituciona­lidad, fortaleciendo la or­denación interna de la Ad­ministración, procurando la unificación de criterios y promoviendo la igual­dad en la aplicación del estatuto de la función pú­blica. Además, reivindica las competencias y atribu­ciones legales del Ministe­rio de Administración Pú­blica (MAP) como órgano rector del empleo público, y la importancia de la co­ordinación y colaboración de los órganos administra­tivos para lograr los obje­tivos de la República bajo el principio de unidad de la Administración Pública.

En materia de empleo público aún queda mu­cho por adecuar no solo a la juridicidad, sino tam­bién a la razonabilidad y la racionalidad, en cuan­to a la estructura organi­zativa del Estado, de la in­cipiente y constantemente irrespetada carrera admi­nistrativa y del régimen retributivo de los emplea­dos públicos.

*El autor es abogado consultor del Programa PA­RAP II del MAP, financiado por la Unión Europea.