Comisión de Venecia: Constitución, Democracia y Reelección Presidencial

Tomando en consideración algunas experiencias que han estado teniendo lugar en América Latina, el secretario general de la OEA, Luis Almagro, solicitó a la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, un órgano consultivo del Consejo de Europa, responder a varias inquietudes en relación a los límites constitucionales a la reelección presidencial.

La OEA sometió a la Comisión Europea cuatro preguntas, relacionadas con la idea de si existe un derecho humano a la reelección; si la restricción a los límites de la reelección merma los derechos humanos y políticos de los candidatos y de los electores; y cuál sería la mejor manera de modificar los límites a la reelección dentro de un Estado constitucional.

La comisión, creada en 1990 tras la caída del muro de Berlín, es mejor conocida como Comisión de Venecia, en razón de que sus integrantes, expertos en Derecho Constitucional, se reúnen cuatro veces al año en esa bella ciudad italiana. Asiste y aconseja a los países en materia constitucional, para mejorar el desarrollo de la democracia y los derechos humanos.

Al responder a las inquietudes del secretario general de la OEA, lo hizo en un documento conocido como Informe sobre los Límites a la Reelección.

Ese informe, que parte de un estudio comparativo de las disposiciones constitucionales sobre los límites a la reelección presidencial en diversos Estados del mundo, llegó a la conclusión de que existen en la actualidad cinco tipos o modelos de limitaciones a la reelección presidencial, que van desde no tener ningún límite hasta su prohibición total.

Pero, en el análisis de las distintas modalidades sobre la limitación de los mandatos, la comisión concluyó en el sentido de que en la mayoría de los casos, las constituciones de la generalidad de los países contienen disposiciones que limitan el tiempo del mandato del presidente del país, otorgando, nada más, el derecho a una reelección.

Límites a la reelección

Conforme al criterio de los integrantes de la Comisión de Venecia, los límites a la reelección presidencial se aplican debido “al peligro de abuso de poder por parte de los mandatarios que se proponen prolongar su permanencia”.

En efecto, el problema consiste en que en los regímenes presidenciales, el jefe de Estado concentra un conjunto de poderes que lo colocan en una posición de ventaja en relación a los demás candidatos; y es que la Presidencia de la República, en cualquier lugar del mundo, equivale a una campaña permanente.

Debido a su posición preponderante, el gobernante de turno dispone de una serie de recursos económicos, comunicacionales, de relaciones sociales y de influencia, en sentido general, que utilizado de manera permanente e indefinida, conducen a lo que en el lenguaje de los miembros de la Comisión sería “el de tener un monarca republicano”.

En sus hallazgos, los comisionados indican que casi todos los Estados que han adoptado un sistema presidencial “imponen limitaciones constitucionales sobre el número de periodos de mandato del presidente a fin de preservar un sistema de controles y equilibrios constitucionales”.

Al hacer referencia sobre la realidad de América Latina, tanto la actual como la ocurrida desde la etapa postcolonial, señala que la historia y el contexto social han tenido un efecto directo en las constituciones nacionales sobre la reelección y sus límites.

Sin duda, así es. Debido al escaso desarrollo económico y social de la generalidad de los países de América Latina después del periodo de la independencia en el siglo XIX, en lugar de un sistema democrático auténtico y vigoroso, surgieron dictaduras y regímenes caudillistas, que predominaron hasta las últimas décadas del siglo pasado.

Para la Comisión de Venecia, “los límites a la reelección están orientados a proteger a la democracia de convertirse en una dictadura de facto”. En adición, consideran que dichos límites pueden fortalecer a una sociedad democrática, debido a que imponen la alternancia política en los distintos procesos electorales.

De igual forma, alientan la esperanza de los partidos de oposición de que, a través del proceso de elecciones periódicas pueden alcanzar el poder, sin necesidad de tener que recurrir a mecanismos de fuerza, como serían el golpe de Estado militar o revoluciones violentas.

Al concluir sobre este aspecto, la Comisión de Venecia indica que los límites a la reelección que la mayoría de las democracias representativas imponen al derecho del presidente titular, representan un límite razonable al derecho de ser elegido porque impiden el ejercicio ilimitado del poder en manos del presidente.

Añade que el presidente tiene la obligación de hacer valer la Constitución, no puede exigir sus derechos políticos en contra de la Constitución; y los límites impuestos a la reelección no restringen indebidamente sus derechos humanos y políticos.

Reelección y Constitución

En el mundo político y académico predomina el criterio de que una Constitución debe tener cierto sentido de perdurabilidad.

Aunque es así, no es menos cierto que, periódicamente, tiene que irse adaptando a los cambios que la sociedad va experimentando.

En tal sentido, una Constitución es susceptible de ser reformada. La facilidad o dificultad con que pueda realizarse determina en el hecho de si la Carta Sustantiva resulta ser flexible o rígida.

En una Constitución flexible basta la aprobación de una ley ordinaria. Una rígida es más compleja, pues además de requerir una mayoría calificada, podría estar sujeta a otras condiciones.

Los integrantes de la Comisión de Venecia consideran que si bien los límites a la reelección restringen los derechos del presidente, debido a que ese derecho es concedido por el pueblo, que tiene un poder soberano, ese mismo pueblo “tiene el poder de decidir el periodo y la posibilidad de reelección del Presidente”.

Por consiguiente, conforme al criterio de los comisionados, se requiere “una enmienda constitucional para modificar los límites a la reelección”.

Ahora bien, continuando con la línea de razonamiento de los comisionados, “cuando se proponen reformas constitucionales que aumenten o prolonguen los poderes de los jefes de Estado, la motivación debería ser mejorar la maquinaria del gobierno como tal, no el poder y los intereses del titular”.

A esto añade: “Un principio sólido y una buena norma general con la cual medir las implicaciones democráticas de las enmiendas sería que estas (de ser promulgadas) solo deberían surtir efecto para los mandatarios futuros y no para el funcionario en el cargo”.

En síntesis, los límites a la reelección presidencial representan un medio para disminuir el peligro del abuso de poder por el jefe de Estado de turno. De esa manera, persiguen los fines legítimos de proteger la democracia y el Estado de Derecho.

Así pues, para la Comisión de Venecia, “abolir los límites a la reelección presidencial representa un paso atrás en materia de logros democráticos”.

Para la OEA, el informe de dicha comisión adopta una guía de orientación y un valor jurídico contra la reelección.

@leonelfernandez