En materia de anticorrupción, la acción es la medida del interés
¿Por qué hemos avanzado tan poco en la lucha anticorrupción según los diferentes índices internacionales? Brechas en la lucha contra la corrupción en el país
En los últimos años, las organizaciones de la Sociedad Civil en República Dominicana han hecho una visible y palpable contribución al nivel de consciencia de la población, acerca del flagelo de la corrupción y la impunidad. Grandes marchas multitudinarias seguidas de titulares noticiosos junto a las entregas del periodismo investigativo en programas de televisión, han sido parte de ese proceso de concientización. Más recientemente, desde el inicio de la actual administración de gobierno inaugurada en agosto del año 2020, la persecución de la corrupción ha ganado niveles de visibilidad sin precedentes. Comienza a tomar fuerza la idea de que poner en práctica un régimen de consecuencias no es un escenario impensable.
La falta de un régimen de consecuencias es citada frecuentemente por el ciudadano promedio, como una de las razones por las que los actos de corrupción se siguen perpetrando, erosionando valores y costumbres. La impunidad desata el encono de no pocas personas en la sociedad dominicana y parece haber ganado terreno la idea de que tan sólo con la aplicación de las leyes, es suficiente para detener la corrupción. En intercambios coloquiales no falta la expresión de que en nuestro país lo que más abunda son las leyes, pero que éstas no se cumplen. Sin embargo, la relación de causas y efectos que hacen posible la comisión de actos de corrupción en la administración pública tienen detrás un entramado de factores explicativos que sólo corroboran parcialmente aquello sobre la sobreabundancia de leyes y que éstas no se cumplen.
En efecto, las leyes que crean y regulan entidades de control como la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (Ley 10-04) y la Dirección General de Contrataciones Públicas (Ley 340- 06 modificada por la Ley 449-06) sirven de ejemplo para ilustrar un patrón de comportamiento en 2 el quehacer legislativo, que sugiere que la facilitación de la corrupción tiene un alcance sistémico. Faustino Collado en la publicación titulada: “La pre y pos corrupción en República Dominicana” analiza minuciosamente cómo estas leyes se promulgaron en su momento, sólo para luego modificarlas, despojándolas de efectividad y eficacia. En la publicación, Collado destaca con frecuentes ejemplos, el descaro con el que se ha incurrido en esa práctica, lo que etiqueta como la pre-corrupción, que luego permite o facilita la pos-corrupción. Se trata en cada uno de los casos estudiados, de “una marcada deficiencia sintáctica y de contenido en los textos jurídicos examinados, relacionados al control de los fondos públicos, a la prevención y al castigo de la corrupción”, concluye Collado. Al caracterizar esas maniobras en el quehacer legislativo Collado afirma que:
“Se trata no sólo de una mala calidad de los textos legales, producto de intenciones deliberadas, que en algunos casos han sido previamente redactados en despachos de conjurados, luego aprobados por la Rama Legislativa y promulgados por la Rama Ejecutiva, existiendo en ellos una gran opacidad poli´tica, que da pie a lo que hemos denominado las acciones de pre corrupcio´n.”
La revelación de esos indicios de facilitación consciente de la corrupción pone al descubierto que el combate de este flagelo enfrenta complejidades más allá de lo que el ciudadano común cree saber.
No sólo es en el sector público
Cuando se habla de corrupción, por defecto se asoma al pensamiento de manera inmediata el sesgo cognitivo de que el tema es sinónimo de la malversación de recursos públicos, es decir, que donde ocurre ésta es en las instituciones públicas. Pero como destacó el fenecido Padre José Luis Alemán, S.J. en un artículo publicado en la revista Estudios Sociales (Vol. XXXVI, No. 131, enero – marzo 2003), la corrupción administrativa no es exclusiva del Estado. En su artículo, titulado: “Corrupción Administrativa”, el Padre Alemán aseveró que “la mayor parte de los delitos de corrupción administrativa pública tienen como cómplice o iniciador a personas y empresas privadas”. Se valida entonces la recomendación del Informe de Evaluación Anticorrupción en Latinoamérica 2021-2022 (EAL), en el sentido de que, entre otros aspectos, hace falta la elaboración de un marco anticorrupción específico para empresas del sector privado, que procure el comportamiento ético, con base en un código de ética impulsado por la alta gerencia, y respaldado por controles y otros mecanismos, como los de evaluación de riesgos, prevención y programas de cumplimiento.
Los actos de corrupción implican acciones discretas, ocultas, pero que dejan rastros ya que se generan comportamientos distintivos que los demás suelen percibir en el interior de las instituciones públicas. Debe entonces promoverse mecanismos de denuncia, al tiempo de asegurar la protección del denunciante. El informe EAL subraya este punto destacando que, aunque existen dispositivos relativos a este aspecto tanto en la Ley 448-06 sobre Soborno en el Comercio y la Inversión, como en el Código Penal en sus artículos 95.8 y 272, éstos en general son poco accesibles. Adicionalmente, estos dispositivos no contemplan, por ejemplo, el pago de compensación económica alguna a los denunciantes, como mecanismo de incentivo para propiciar las denuncias, junto con la prestación de la debida protección. La falta de coordinación efectiva entre las instituciones que deben cooperar en los procesos de persecución es otro factor que incide sobre la efectividad del conjunto de instituciones en estos esfuerzos.
La participación más directa de la Sociedad Civil en la ejecución de procesos a cargo de las instituciones de control es otro elemento que requiere mayor desarrollo. Faustino Collado destaca que a pesar de que el artículo 246 de la Constitución del 2010 otorga rango constitucional a la figura del Control Social, los legisladores no han traducido tal mandato en la modificación de la Ley 10-04 para corregir en ella este aspecto.
Luego de sopesar todas las consideraciones que anteceden, regresamos a la pregunta: ¿por qué hemos avanzado tan poco en la lucha anticorrupción según los diferentes índices internacionales? A nuestro juicio, hemos avanzado tan poco en la lucha anticorrupción porque además de otros factores clave, los problemas descritos más arriba se mantienen vigentes en nuestra realidad política y social. Se trata de un problema multidimensional. Todos estos factores demandan una intervención transversal, holística, por parte del poder político con la Sociedad Civil como catalizadora y fiscalizadora. De todos los factores a abordar, un punto de partida sería procurar la corrección del marco jurídico que ha sido deliberadamente manipulado con redacciones débiles, con defectos puntuales de sintaxis o vacías de contenido. Los instrumentos legales si bien no son por sí mismos una solución, son herramientas necesarias para el éxito de los esfuerzos contra la corrupción.
No sólo se trata de las leyes
Según el Informe EAL, existen países como Chile y Uruguay, que, sin tener el marco jurídico más robusto para combatir la corrupción, son, sin embargo, los mejores calificados en autoridades e implementación de acciones anticorrupción. Este punto en lo referente a Chile y Uruguay nos pone a pensar en otro factor clave que tiene gran poder explicativo sobre nuestra realidad: la predisposición del individuo hacia el comportamiento ético o el comportamiento no ético. La formación en valores es un tema obligado, porque las generaciones futuras de ciudadanos adultos, en todos los estratos sociales de nuestro país, son hoy mismo, un producto en formación. En una investigación internacional titulada: “Estudio de Educación Cívica y Ciudadana (ICCS 2009)” se encontraron resultados preocupantes y a la vez reveladores para República Dominicana. Según el informe de los resultados para nuestro país, el propósito general del Estudio es “conocer el nivel de preparación que tienen los estudiantes para ser ciudadanos en un mundo que cambia rápidamente, y lo que han aprendido sobre Educación Cívica y Ciudadanía a través de la educación formal”. De acuerdo con el informe, las preguntas clave de investigación, se refieren al logro de los estudiantes, su disposición para comprometerse y sus actitudes en relación con la Educación Cívica y Ciudadana. Participaron 4,589 estudiantes de octavo grado, con edades entre doce y diecisiete años. De estos, 3,671 estudiantes pertenecían a centros públicos y 918 estudiantes a centros privados. Además, participaron 778 profesores de 144 centros educativos. De un total de 38 países que incluyó a seis países latinoamericanos, la República Dominicana alcanzó la puntuación promedio más baja: 380 puntos. Finlandia y Dinamarca, 576 puntos, siendo el promedio general 500, con una desviación estándar de 100 puntos. El peso de la formación en valores (o su ausencia) sobre nuestra realidad concreta actual es de importancia fundamental. No se puede esperar cambios significativos positivos ni siquiera a largo plazo, si no se revierten y se superan nuestras carencias actuales en este aspecto.
Falta el sector privado
Tomando como referencia las prácticas comunes de empresas multinacionales de cierta escala, la existencia de un Código de Ética en empresas privadas de ese perfil es un elemento común respecto de las instituciones públicas en nuestro país. Sin embargo, donde se acentúan las diferencias es en la existencia, el carácter y rigor de la Función de Cumplimiento, que en empresas de cierta escala constituyen un área funcional de envergadura. Se ha establecido que la participación del sector privado en los esquemas de corrupción pública es una realidad a ser intervenida mediante el establecimiento de un marco normativo que induzca, en este caso, al resto del sector privado, a la adopción de herramientas que regulen el comportamiento ético de sus empleados. Pero de igual valor sería extrapolar e implementar en las instituciones públicas, las prácticas comunes de las multinacionales de cierto perfil, en el sentido de la implementación de enfoques basados en el análisis de riesgos de cumplimiento, como base para formular políticas y procedimientos específicos en cada institución. Así, los comités de ética en las instituciones públicas, que en general, parecen ser una débil mímica de la Función de Cumplimiento, podrían adquirir otro carácter y peso funcional que les de mayor efectividad. La adecuación normativa para respaldar todo ese enfoque, así como la capacitación recurrente y re-certificación periódica de todo el personal, sobre los riesgos de cumplimiento específicos de cada institución, parecería tener méritos.
Independencia y largo alcance
En el ejercicio de identificar los determinantes de nuestro escaso avance en la lucha anticorrupción, no pueden excluirse otros factores clave: la independencia de la justicia y la erradicación de la impunidad. En ambos sentidos, se encuentran en curso planteamientos concretos de iniciativas legislativas de trascendencia, que son: i) la adecuación de la Constitución para disponer la independencia de la Procuraduría General de la República respecto del Poder ejecutivo y ii) la discusión de la Ley de Extensión de Dominio. Si bien existen complejidades técnicas a vencer en ambos casos, se trata de esfuerzos que no estarán exonerados de dificultades políticas que, en mayor o menor grado, se explican por la incidencia de agendas que derivan beneficio de la opacidad y el estatus quo. De superarse las complejidades técnicas y políticas, el logro de ambas iniciativas habrá marcado un antes y un después en la dinámica de lucha anticorrupción en nuestro país.
A nuestro juicio, sí es posible ganarle terreno a la corrupción. Para eso, se requiere intervenir, idealmente de forma simultánea, las múltiples dimensiones de las causales de este flagelo. Pero como dice el conocido refrán, “querer es poder” y como dijo un jurista alemán (Caspar Rudolf von Ihering, 1818 – 1982): “sin interés, no hay acción – la acción es la medida del interés”.
