Enfoque
Por la necesidad de una legislación aeroportuaria
A mi juicio, los tres aspectos fundamentales para una agenda nacional en transporte aéreo son: 1. La necesidad de un Plan Maestro de Aviación Civil; 2. La modificación de la Ley 491-06 sobre Aviación Civil, que adolece de algunas fallas de origen; y, 3. La necesidad de la adopción de una legislación aeroportuaria que norme y regule de manera eficiente y equilibrada un sistema aeroportuario que en el año 2019 manejó 14,429,906 pasajeros y 122,008,988 kilogramos de carga.
Hoy me referiré al último de esos factores.
Nuestro sistema aeroportuario se rige por el Acuerdo de Chicago y sus anexos, las Normas y Métodos Recomendados de tiempo en tiempo por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), y por una conjugación de instrumentos legales de distinta naturaleza. Veamos:
a) La Ley No. 8 del 30 de noviembre de 1978, cuyo objeto fue crear la Comisión Aeroportuaria y poner bajo su administración todos los aeropuertos del país, hasta esa fecha a cargo de la Corporación de Fomento Industrial.
Esta legislación entró en vigencia en un momento en que nuestro sistema aeroportuario estaba caracterizado por aeropuertos propiedad del Estado y operados por este, dirigidos a manejar en gran medida el tráfico étnico. Hoy en día somos un país turismo-dependiente, con 8 aeropuertos internacionales, algunos propiedad del Estado concesionados a un operador privado y otros de propiedad privada, afectos a la prestación de un servicio de carácter público y estratégico para el país, que sirven eficientemente el tráfico aéreo de pasajeros y carga.
b) Algunas disposiciones de la Ley 491-06, que en nada suplen las necesidades de un sistema aeroportuario complejo y con niveles operacionales importantes.
c) El conjunto de decisiones de la Comisión Aeroportuaria, que constituyen una importante jurisprudencia sectorial.
d) La Ley 188-11 de Seguridad Aeroportuaria y la Aviación Civil, del 16 de julio del año 2011.
e) El instrumento más eficiente y que ha permitido el desarrollo sostenido y el posicionamiento regional de nuestro sistema aeroportuario, lo constituyen los contratos pactados por el Estado Dominicano con los operadores aeroportuarios.
Dichos contratos contienen en cada caso una clara determinación de los derechos y obligaciones de las partes, reservando al Estado los aspectos propios de las funciones públicas por su naturaleza, así como la debida supervisión, y organizando la explotación económica, operación, mantenimiento, renovación y expansión de los aeropuertos por parte del sector privado aeroportuario en sus dos variantes: concesionarios y propietarios.
Hasta ahora dichos contratos han servido para mantener la armonía y el equilibrio en el sistema aeroportuario nacional, pero de experiencias vividas se desprende la necesidad de que se adopte una legislación especializada que asegure a cada actor del sistema, público o privado, operadores o propietarios, las debidas garantías; para el Estado, de la correcta y segura prestación de un servicio público estratégico para la nación; y para los operadores privados, sean concesionados o propietarios, que sus inversiones y derechos están protegidos por una norma que recoja, con carácter de ley, oponible a terceros, figuras contractuales como la cláusula de equilibrio económico y la protección contra actuaciones lesivas.
Se impone, pues, la adopción de una “Ley General de Aeropuertos” que deberá contener entre otras cosas:
Disposiciones de carácter general que no podrán ir en detrimento de los contratos suscritos entre el Estado y los operadores privados, ni los derechos concertados por estos a terceros, como tampoco en detrimento de la función del Estado en la prestación de los servicios de carácter público que le son privativos.
Un detallado régimen de definiciones que distinga con claridad los roles de cada actor del sistema.
Delimitar con claridad las atribuciones de los entes públicos que intervienen en la actividad aeroportuaria, Comisión Aeroportuaria, Junta de Aviación Civil (JAC), Instituto Dominicano de Aviación Civil (IDAC) y Departamento Aeroportuario y Cuerpo Especializado de Seguridad Aeroportuaria y de la Aviación Civil (CESAC).
Clasificación clara de los servicios aeroportuarios (especializados, gubernamentales, comerciales).
Clasificación de los aeródromos por su uso, por su propiedad, administración, operación y explotación, y por la naturaleza de su infraestructura. Establecer claramente los requerimientos y procedimientos para la autorización de un nuevo aeródromo, tomando en consideración necesidades de tráfico, distancias requeridas en normas internacionales, etc.
Reglas que garanticen la continuidad y seguridad del servicio.
Reestructuración de la Comisión Aeroportuaria para una mejor representatividad de los entes estatales y de los operadores aeroportuarios.
Una mejor distinción entre las funciones de la Comisión Aeroportuaria y el Departamento Aeroportuario.
Un régimen claro de infracciones y sanciones, respetando la autoridad aeronáutica nacional para la sanción de faltas relativas a aspectos técnicos y operacionales aeronáuticos.
Un procedimiento expedito para la terminación de contratos y desocupación de espacios pactados con terceros, reconociendo su naturaleza de contratos administrativos.
Un procedimiento para la solución de conflictos, respetando los procedimientos convenidos en los contratos del ente público con los operadores aeroportuarios.
En mi opinión esta legislación debe ser normativa y reglamentaria, definiendo con claridad las reglas de juego y reglamentando el ejercicio de los respectivos derechos del Estado y de los operadores aeroportuarios, dejando solo a la reglamentación administrativa o por decreto los aspectos técnicos que por su naturaleza tienen carácter dinámico. Pensar distinto sería poner la nueva ley a merced de interpretaciones casuísticas y coyunturales.
El autor es experto en Derecho Aeronáutico y Aeroportuario, socio de Pellerano & Herrera.