Nueva visión sobre la gestión tributaria

Señoras y señores,

Agradezco mucho la invitación que me hace la Cámara Americana de Comercio para hablar en este escenario en mi nueva condición de Director General de Impuestos Internos.

Hablar de impuestos no es fácil. El gran economista inglés John Maynard Keynes llegó a decir que evitar los impuestos es el único ejercicio intelectual que conlleva algún beneficio.

A pocas semanas de ser nombrado, muchos de mis colaboradores se sorprendieron de que haya aceptado esta invitación. Pero entiendo que el país está en una gran coyuntura para reflexionar sobre el futuro de la administración tributaria.

La Administración y la Política Tributaria van de la mano. Por eso quiero iniciar haciendo algunos señalamientos sobre el diseño actual del sistema tributario dominicano.

Me permito citar un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional sobre este tema.

“La principal característica del régimen tributario de la República Dominicana es la gran cantidad de exenciones o concesiones tributarias. Estos tratamientos especiales han erosionado las bases de los impuestos y conllevan a que la mayoría de las actividades y sectores tengan un tratamiento especial.

Un sinnúmero de tratamientos tributarios diferenciados que implican que en la práctica no exista un régimen tributario como tal.

Así, el régimen tributario es: Inequitativo, Ineficiente e Insuficiente.

El régimen tributario de República Dominicana está completamente desvirtuado. Sus tributos son, en general, lo opuesto a lo que deberían ser: las bases de los principales impuestos están completamente erosionadas. A tal extremo que: (i) la productividad del ITBIS es una de las más bajas del mundo; (ii) sólo el 14% de los trabajadores formales paga el Impuesto sobre la Renta; (iii) el Impuesto a la Propiedad sólo recauda 0.06% del PIB; y (iv) en Impuestos Selectivos a los Combustibles las exenciones representan el 60% de la recaudación.

El FMI continúa diciendo:

ï Los incentivos tributarios son: excesivos, inequitativos, perdurables, distorsivos y difíciles de administrar. La mayoría de las exenciones benefician más a los sectores de altos ingresos.

Fin de la Cita

Adicionalmente existen importantes limitantes para una recaudación tributaria compatible con la responsabilidad que asigna la Constitución al Estado dominicano. Me voy a permitir mencionar algunas:

1. Los bajos salarios prevalecientes en el país limitan la capacidad recaudatoria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

a) El salario mínimo promedio es uno de los más bajos de la región; y en algunos sectores es más bajo que el vigente en las 10 principales provincias manufactureras de China.

b) Esto explica en parte porqué de los 1.7 millones de personas físicas que devengaron salarios en el 2015, casi 1.5 millones no pagó un solo centavo por concepto de este impuesto.

2. El monto mínimo exento para fines del Impuesto sobre la Renta equivale a 3.4 veces el salario mínimo promedio; muy superior al promedio de 2 salarios mínimos prevaleciente en la región.

3. A lo anterior debemos agregar que de cada 100 ocupados, 52 lo están en el sector informal, al margen de la fiscalidad.

4. Como si esto fuera poco, el nivel de cumplimiento tributario de los profesionales liberales (médicos, abogados, ingenieros, arquitectos, economistas, entre otros) es muy bajo. No es por casualidad que muchos de estos profesionales, cuando proveen un servicio, exigen que se les pague en efectivo.

Para el caso de las empresas, algunos datos son más que elocuentes para ilustrar el problema

1. La Tasa Efectiva de Tributación es una de las más bajas de la región y se ha retornado a la práctica de tiempos que se creían superados de declaración recurrente de pérdidas.

2. El problema se agiganta cuando se tiene en cuenta que un número creciente de empresas se acogen al más amplio, bondadoso y diverso esquema de exenciones tributarias de todo el Continente. En realidad, la República Dominicana se ha convertido en el Secreto Fiscal mejor guardado de toda la región. Con un poco de creatividad y una pizca de viveza, muchas empresas sacan provecho del amplio menú de exenciones que nuestro país ofrece.

a) Nuestro sistema de exenciones exhibe un abanico de 94 incentivos tributarios a la inversión, el más amplio por mucho de América Latina.

b) Debido a lo anterior, el país exhibe el sistema tributario de menor equidad horizontal de la región. Una buena parte de las empresas que ganan dinero no pagan impuesto sobre la renta, gracias a las exenciones que han recibido.

c) Incluso, algunas de las medidas de política tributaria tomadas en los últimos años no han surtido los efectos deseados, debido a que se han logrado acuerdos que han reducido el monto que se debió tributar.

Ahí está el caso de la normativa de precios de transferencia y su aplicación a través de Acuerdos de Precios Anticipados (APA) con hoteles, para fines de la determinación de la base imponible del Impuesto Sobre la Renta y el ITBIS bajo el esquema “todo incluido”.

Estos Acuerdos se basaron en tarifas promedio muy inferiores a las que ofrecen los hoteles en los paquetes que venden. Es decir, el hotel, que es el que tiene las mayores funciones, activos y riesgos del negocio, según el APA, sólo recibe un porcentaje muy bajo de esta tarifa; el resto lo percibe una comercializadora ubicada regularmente en un paraíso fiscal.

d) A lo anterior tenemos que agregar el uso de prácticas de erosión de base tributaria y traslado de beneficios al exterior, a través de precios de transferencia en operaciones con empresas relacionadas. Recientemente hemos detectado una de estas prácticas en una empresa multinacional.

e) Otras empresas han encontrado agujeros fiscales para cobijarse bajo el manto de los parques de zonas francas, sin tener realmente una participación directa en el proceso de manufactura.

f) Es lamentable que un país con tanta pobreza y necesidades básicas insatisfechas esté ofreciendo exenciones del impuesto sobre la renta a empresas de capital extranjero que al final terminan pagando dicho impuesto en su país de origen, pues tributan bajo el régimen de renta global. De esa manera, el país termina cediendo base tributaria a países ricos, como Estados Unidos o España.

g) El hecho de que los accionistas de Zonas Francas no paguen el impuesto a los dividendos a pesar de estar gravados por ley y a pesar de que la mayoría de los inversionistas extranjeros deben pagar en sus respectivos países, es algo tan absurdo que no merece comentarios.

Es importante destacar que el 90% de este impuesto es pagado por el 1% más rico de la población. Por eso el cabildeo que hacen algunos sectores para no pagar o para que se elimine este impuesto es casi indignante. Es el impuesto más progresivo que tiene el sistema en uno de los países que exhibe mayor desigualdad del continente.

Algunos ejemplos ilustran también la situación con el ITBIS

a) La amplitud de las exenciones existentes estimulan a muchas empresas a elevar artificialmente la participación en las ventas de los bienes exentos en el total, lo que deja en manos de estas empresas un ITBIS cobrado que pertenece al Estado dominicano.

b) El acostumbrado uso de facturas con número de comprobante fiscal (NCF) que permite utilizar como crédito de ITBIS a los propietarios de las empresas, las compras de bienes y servicios de consumo personal. A esta práctica, que se percibe como algo cotidiano que a nadie sorprende, le sobran los ejemplos.

A tal punto llega su uso indiscriminado que personas que piden pizza a domicilio solicitan que le envíen la factura con NCF con valor fiscal, en lugar de consumidor final, para deducir tanto el gasto en renta como el ITBIS adelantado dentro de la contabilidad de su empresa.

c) Por otro lado, exenciones de ITBIS a determinados sectores, estimulan el contrabando: importaciones que tienen como destino a sectores gravados son realizadas e internalizadas por empresas beneficiarias de incentivos tributarios.

d) A esto tenemos que agregar el abuso que se está cometiendo con el carnet de exención de ITBIS otorgado a las Zonas Francas, en principio para la compra de insumos en el mercado local.

Hemos detectado que se está utilizando en la adquisición de bienes y servicios para beneficio personal; en compras tan diversas como equipos para el hogar, electrodomésticos, consumo en restaurantes, gastos de viajes y otros. Sólo en el último año se compraron más de RD$ 1,500 millones por estos conceptos. Así, definitivamente, no se puede.

e) En el período 2010-2016, bajo la sombrilla de leyes de exenciones e Impuestos Únicos, ingresaron al país 32 Ferraris, 18 Mercedes Benz deportivos, 5 Rolls Royce, 5 Porsche, 4 Lamborghini, 4 Bentley, 1 Mercedes Benz Maybach, 1 Aston Martin y 2 yipetas Lexus blindadas. Y esto es solo una pequeña muestra del total.

Esto es un privilegio irritante que estimula el incumplimiento tributario del resto de la población.

f) Otro reto que enfrentamos son los comerciantes en desacato permanente con la tributación, como por ejemplo, los chinos de la Duarte y zonas aledañas, que operan negocios 100% en efectivo para no pagar ni ITBIS ni Impuesto sobre la Renta. A todos ellos le decimos: “Su carnaval pasó, o pagan o cierran, así de sencillo.”

g) Lo mismo sucede con los abanderados del chantaje, agrupaciones comerciales, o comercios individuales que se niegan a la instalación de las impresoras fiscales y hasta amenazan la paz pública anunciando protestas para impedir que la DGII instale estos equipos. Asistimos, señoras y señores, a una manifestación de rebeldía tributaria antológica que probablemente no sea vea en otro país.

Es evidente que con el actual régimen tributario no se podrán lograr los objetivos de la Estrategia Nacional de Desarrollo y alcanzar las metas de gasto en un marco de sostenibilidad fiscal, para lo cual la Ley No.1-12 prevé la necesidad de elevar la presión tributaria de manera equitativa y eficiente.

Ahora bien, ante este gran reto que enfrentamos: ¿Qué Hemos Hecho en estas ocho Semanas al frente de la DGII?

Primero, y de manera urgente, se procedió a realizar un diagnóstico exhaustivo de las diferentes áreas sustantivas de la institución con el apoyo de un equipo multidisciplinario de consultores internacionales.

Estamos haciendo un análisis detallado de toda la institución, incluyendo: la estructura organizacional, la gestión de recursos humanos, los procesos internos, el plan estratégico, revisión de las áreas de fiscalización, registro y cobranzas.

Tomamos la decisión de reformular el Plan Estratégico de cara a la implementación de buenas prácticas, siempre teniendo como eje central la lucha contra la evasión y el aumento de las recaudaciones.

El área de tecnología está siendo renovada para que pueda jugar el rol medular que debe tener en una Administración Tributaria moderna. Adicionalmente, se está reforzando la capacidad de la institución para mantener la seguridad y la calidad de los sistemas, las informaciones y los procesos informáticos; y estamos ampliando el alcance del control tributario, a través de la revisión del actual modelo que se utiliza para identificar el perfil de riesgo del contribuyente.

Estamos fortaleciendo el área jurídica, mediante promociones de empleados de carrera e incorporación de profesionales con una impecable trayectoria de servicios.

Para promover el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes, ampliaremos los servicios ofrecidos desde la Oficina Virtual; y se continuará con el proceso de formación de la cultura tributaria, con énfasis en los pre-contribuyentes y las MIPYMES.

Hemos hecho un levantamiento detallado del estado de la infraestructura física de los más de 40 locales que tiene DGII en todo el territorio nacional; e iniciamos la readecuación de los que están en peor estado para que el contribuyente cuente con las facilidades necesarias a la hora de ir a cumplir con sus obligaciones tributarias.

Hemos duplicado el personal del área de Fideicomisos, encargada de tramitar el Bono-ITBIS para los proyectos de viviendas sociales; y ya hemos simplificado los procedimientos internos. Estoy seguro de que se reducirá considerablemente el tiempo de espera de tramitación y aprobación de expedientes. De esta manera se podrán beneficiar miles de dominicanos y dominicanas de escasos recursos que esperan adquirir una vivienda digna.

Hemos promovido casi 50 empleados de carrera en todos los niveles de la organización, Además, he dado instrucciones de revisar la política de salarios e incentivos de nuestros empleados y estamos conformando un equipo de alto nivel con un denominador común: hojas de vida de honestidad y excelente desempeño profesional.

Que no quede duda de que esta gestión tiene un mandato muy claro del Presidente de la República de que el personal sea ética y profesionalmente inobjetable, valores que serán parte fundamental de nuestra visión.

Asistencia Internacional

En estas ocho semanas ya hemos recibido misiones de trabajo del Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, Centro Interamericano de Administración Tributaria y Departamento del Tesoro de Estados Unidos. También, a funcionarios de alto nivel de la Administración Tributaria de Perú.

Del Departamento del Tesoro Americano recibimos una misión muy específica y particularmente importante de cara al futuro cuyo objetivo es fortalecer y modernizar las áreas de: fiscalización, control interno, investigaciones criminales e investigación de asuntos internos (el famoso “internal affairs” como dicen los americanos). A buen entendedor, pocas palabras.

Aprovecho para agradecer el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo quien está liderando y coordinando este esfuerzo sin precedentes de asistencia técnica internacional.

En las próximas semanas también estaremos firmando un Acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el fortalecimiento institucional de la DGII.

El Capital Humano en la DGII

En este corto tiempo ya hemos beneficiado a más de 50 empleados de DGII con entrenamientos, organizados por el CIAT, en las áreas de tributación, precios de transferencia, administración tributaria, fiscalización y control de operaciones financieras; 14 de nuestros colaboradores se han beneficiado de entrenamiento a nivel internacional auspiciados por organismos multilaterales y agencias oficiales. Además, hemos becado a 6 empleados para cursar Maestrías en renombradas universidades extranjeras.

Todos estos esfuerzos con un objetivo claro: crear las capacidades técnicas internas para poder afrontar los desafíos que nos depara el futuro. No se trata meramente de una inversión en la gente o en la DGII, es una apuesta al desarrollo del país.

Retroalimentación de distintos sectores

He recibido en estas semanas a más de 35 asociaciones empresariales, desde las más grandes hasta las más pequeñas, y de los sectores más diversos; me he reunido con mucho de los grandes contribuyentes del país; y de igual forma con medianos y pequeños; con empresas nacionales y multinacionales. A todos he escuchado con atención.

En algunos casos tengo que poner cara de seriedad y evitar la famosa carcajada de Juan Hernández, quién no tenía reparos en reírse ante los planteamientos descabellados de algunos contribuyentes.

Pero en muchos otros casos las críticas, quejas y comentarios son más que válidos. Muchos de los planteamientos de sectores y empresas son sensatos. Y con razón hay mucha frustración: hay sectores formales que están siendo destruidos por la competencia desleal de competidores que no pagan impuestos.

Mis oficinas estarán siempre abiertas para recibir denuncias serias, críticas constructivas y retroalimentación de parte de los contribuyentes.

Pero no estarán abiertas para quienes busquen negociar impuestos fuera de la ley o para aquellos que deseen gestionar tratos preferenciales por el simple hecho de tener acceso a mi despacho.

No hay espacio en esta gestión para tratos privilegiados a nadie: ni empresarios, ni políticos, ni amigos. Es un mandato directo del Presidente y lo pienso cumplir al pie de la letra.

Hacia dónde vamos

A pesar del gran reto que implica administrar un Sistema Tributario tan complicado, tenemos bien claro hacia dónde queremos llevar a la DGII y ya estamos dando pasos firmes para ello. Me permito citar algunos elementos de esa visión y lo que ya estamos haciendo para alcanzarla:

ï Vamos hacia una DGII que tenga como objetivo central la reducción de la evasión, fortaleciendo las áreas básicas de Recaudación, Fiscalización y Cobranza.

ï Ya empezamos a trabajar en la mejora del Registro de Contribuyentes para que sea mucho más confiable.

ï Vamos a trabajar en estrecha coordinación con el Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Aduanas, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos, el Ministerio de Industria y Comercio, y todas las instituciones que de una u otra forma tienen que ver con la recaudación o que manejan fuentes de información vitales para la labor que realizamos.

ï Queremos una Administración Tributaria que se apoye en el uso intensivo de información y en su análisis e interpretación adecuada por personal de alto nivel técnico.

ï En este sentido, el país ya firmó su adhesión a la Convención Multilateral para la Transparencia y el Intercambio de Información, el cual permitirá al país acceder a informaciones de las operaciones de nuestros contribuyentes en más de cien países del mundo. Asimismo, ya fue negociado el FATCA-IGA con Estados Unidos en base a un intercambio recíproco de la información.

ï Estas obligaciones internacionales y las que el país ha asumido como miembro del Foro Global para la Transparencia y el Intercambio de Información con Fines Fiscales, implican que antes del 2020 debamos ser parte del Convenio de Autoridad Competente para el intercambio automático de la información tributaria.

ï Nos encaminamos hacia el control efectivo de las exenciones en todos los sectores, a través de la fiscalización y gestión de las empresas en regímenes de incentivos.

ï Impulsaremos decididamente la implementación de las soluciones fiscales; y posteriormente la factura electrónica.

ï Nos proponemos regular la autorización y el uso de NCF con valor fiscal, para que estos solamente puedan sustentar gastos en renta y créditos en ITBIS, atendiendo a la naturaleza del negocio. También implementaremos medidas para mitigar el abuso que están cometiendo algunas empresas con las deducciones de Gastos Menores para reducir su base imponible.

ï Completaremos el ciclo del cobro de la deuda, definiendo claramente la deuda persuasiva y terminando la gestión de la deuda coactiva, aplicando a plenitud las facultades que nos otorga el Código Tributario para estos fines.

ï Nos dirigimos hacia un modelo de Fiscalización que mejore el nivel de cumplimiento con estrategias basadas en el análisis de riesgo e importancia recaudatoria de los contribuyentes; y la implementación de auditorías integrales.

ï Estamos prestos a combatir la planificación fiscal perjudicial. Actualmente la DGII se dedica a administrar saldos a favor tanto en ISR como en ITBIS; más del 40 por ciento de las declaraciones presentan esta situación, porcentaje que aumenta en los grandes contribuyentes.

ï Tenemos el firme propósito de mejorar y rediseñar si es necesario el Régimen Simplificado de Tributación, el cual está siendo utilizado actualmente por muchos contribuyentes para sub-tributar, como mecanismo de elusión.

En resumen, trabajamos arduamente para hacer de la DGII una institución proactiva en lugar de reactiva.

Señoras y Señores,

Pagar impuestos no es una manifestación de solidaridad o una concesión particular. Es un deber fundamental establecido en la Constitución. Por eso como Administración Tributaria tenemos la obligación de hacer cumplir a todos de acuerdo a lo que dispone nuestro ordenamiento jurídico; y además encausar todas las acciones y recursos necesarios para combatir la evasión fiscal. Esto sin privilegios para nadie ni tratos discriminatorios entre contribuyentes.

En este sentido, y ya para concluir, una de las metas a la que dedicaremos todo nuestro esfuerzo es al aumento de la percepción de riesgo en que incurren los que opten por la evasión y la elusión de impuestos. Haré lo que tenga que hacer, siempre en el marco de la ley, para poner a la DGII en el sitial que le corresponde, y sin aceptar presiones de nadie ni de ningún sector.

En 1968, Gary Becker, Premio Nobel de Economía y mi profesor en la Universidad de Chicago, escribió uno de sus trabajos más impactantes y de mayor influencia en las ciencias sociales en el siglo XX: Crimen y Castigo, Un Análisis Económico.

Becker analizó las variables que determinan el monto óptimo del esfuerzo que debe realizarse para prevenir el crimen, específicamente el costo de atrapar a los violadores de la ley y la naturaleza de los castigos, es decir, la opción entre multas, prisión o una combinación de ambas.

Así como la corrupción es un crimen, pues desvía recursos públicos que pudieron haber sido invertidos en mejorar las condiciones de vida de la población, la evasión fiscal también lo es. Y muchos dominicanos han hecho de la evasión impositiva uno de sus deportes favoritos.

Por eso, entre las modificaciones que vamos a proponer en su momento al Código Tributario, se encuentra la revisión del régimen sancionatorio, sobre la base de medidas más efectivas para el aumento de percepción de riesgo; y esto incluirá mayores multas y más largas penas de prisión para quienes sean atrapados en prácticas fraudulentas y evasivas del pago de impuestos.

Reflexiones Finales

A pesar de todos los esfuerzos que durante décadas han hecho nuestros Gobiernos, los indicadores de pobreza y desigualdad que exhibimos son preocupantes; y moralmente inaceptables.

Y esto no es un problema solo del Estado Dominicano. Es de toda la sociedad. Y tenemos una sociedad que cada día demanda más bienes y servicios del Gobierno. Muchas de esas demandas, hay que reconocer, son justas.

Pero será muy difícil atender todas esas demandas con los niveles de recaudación que tenemos actualmente; Por eso la lucha contra la elusión y la evasión es un reto de todos.

Milton Friedman dijo que la cohesión social es esencial para una sociedad estable. Y si queremos vivir con el nivel aceptable de justicia social que todos anhelamos; y en un país en que existan igualdad de oportunidades para todos, lo menos que debemos hacer es apoyar esta lucha contra la evasión.

Yo escogí el camino de luchar desde adentro. No hacer nada es el camino fácil. Por eso los exhorto a todos a que escojan el camino difícil y no se queden de brazos cruzados.

Estoy seguro de que en este salón se encuentra representado un alto porcentaje del PIB de la nación; y que la mayoría de los asalariados aquí presentes, entre los que me incluyo, pertenecemos al privilegiado grupo de los que estamos en el 1% de la población que más ingresos percibe.

Somos un pequeño grupo de afortunados en una sociedad que todavía exhibe muchas carencias. Por eso el cambio que necesita nuestro país debe empezar por nosotros.

Es una obligación moral y de justicia social hacer de la lucha contra la evasión un reto de todos los dominicanos. El país no espera menos. Cuento con ustedes.

Muchas gracias Magín Diaz, director de impuestos internos, en el almuerzo mensual de la cámara americana de comercio (+) El director general de Impuestos Internos dijo que pagar tributos no es un acto de solidaridad social, es un deber para con el Estado.