Propuesta legal afectaría mercado

El Proyecto de Ley del Colegio Dominicano de Economistas (en adelante Codeco), recientemente aprobado por la Cámara de Diputados, procura regular el ejercicio profesional de los economistas, ordenar su actividad, velando por la deontología y la dignidad profesional, así como el debido respeto a los derechos de la ciudadanía.

El Codeco sería una institución autónoma de carácter público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con derechos y obligaciones legales que le permitiría ejercer una función reguladora en su ámbito profesional. Esto le convertiría en una auténtica Corporación de Derecho Público, distinguiéndose así de las asociaciones y sindicatos profesionales creados por los particulares sin ninguna delegación de potestades públicas.

La iniciativa legal reserva al Codeco atribuciones y competencias que afectan la formulación y evaluación de los proyectos de inversión, el análisis, diseño y diagnóstico de políticas económicas públicas o privadas, la investigación científica en el campo económico y financiero, así como la acreditación para ejercicio profesional de los economistas.

Así, el artículo 8, inciso d, establece que: “Los estudios y trabajos técnicos del área de la economía que requieren las empresas e instituciones públicas, privadas y ONG deben ser validados con la firma y el sello del Colegiado y del Codeco. El sello que utilice el colegiado será provisto y autenticado por el Codeco, el cual cobrará una suma de dinero determinada según la tabla de tarifas descrita más adelante”.

Se ha considerado que el intrusismo profesional “es un fenómeno preocupante que anula las garantías sociales del ejercicio de la profesión y constituye una mala imagen ante la sociedad de determinados colectivos profesionales”. Es por ello que muchos países han optado por la colegiatura profesional en múltiples campos para asegurar que serán brindados servicios de calidad y el desempeño ordenado de la profesión, conforme a pautas deontológicas y éticas apegadas a los parámetros establecidos al efecto. Así que, prima facie, la colegiatura obligatoria parece ser una opción válida para regular la profesión.

El Tribunal Constitucional ha reconocido que: “Las normas imperativas de derecho público, que obligan a los individuos a asociarse en colegios profesionales es válida, y no puede considerarse contraria a la libertad de asociación que dispone el texto constitucional cuando estos cumplen fines que trascienden el interés privado, por cuanto el Estado delega en estos fines que procuran el bien común. Tal colegiación obligatoria no impide asociarse a otro u otros gremios.

La eliminación de la colegiación obligatoria supondría la facilitación del intrusismo y el deterioro de la calidad de los servicios de la abogacía en la que convergen valores constitucionales como la libertad y el patrimonio de las personas” (Sentencia TC/0163/13).

Este precedente vinculante podría ser aplicable mutatis mutandis a la colegiatura de otros gremios profesionales. Sin embargo, es sabido que hace más de 25 años que la Corte Suprema de Justicia consideró que la ley que crea el Colegio Dominicano de Periodistas era inconstitucional, en razón de que “al establecer en su artículo 20 que es obligatorio el registro previo del título de periodista en dicho Colegio para poder ejercer el periodismo, es violatorio del artículo 8 párrafo 6 [libertad de expresión] y otras previsiones de la Constitución de la República [Ö], y además crea un impuesto como privilegio en favor de una clase determinada y su recaudación queda a cargo de agentes desprovistos de calidad oficial, y en general, crea una serie de requisitos que menoscaban la dignidad de la clase de que se trata” (Sentencia No. 1 de 1989, B.J. 1181).

Cabe agregar que en el país, a diferencia de España o Perú, las corporaciones profesionales no tienen reconocimiento constitucional, sino que son creaciones libres del Poder Legislativo, que las inviste de potestades de derecho público para la ordenación de determinados sectores. Así que el precitado precedente del Tribunal Constitucional debe ser comprendidos partir de las necesidades de ámbitos profesionales que requieran razonablemente una colegiatura obligatoria, puesto que no siempre el ejercicio de toda profesión precisa tal requisito, sino que sólo será constitucionalmente lícita la colegiatura obligatoria cuando esté justificada por la necesidad de servir un interés público, es decir, cuando cumplen fines que trascienden el interés privado. Así que la creación de una corporación profesional de derecho público está sujeta a parámetros de razonabilidad, en razón de que puede afectar derechos fundamentales.

Así lo han considerado en términos coincidentes la Sala Constitucional de Costa Rica, la Corte Constitucional de Colombia y el Tribunal Constitucional de Perú. Para la primera, “no toda colegiatura puede y debe ser obligatoria; se requiere, para que ello sea posible, que la actividad de que se trate sea en algún grado de importancia, el ejercicio de funciones públicas y de profesiones muy calificadas por su incidencia social y en general en los campos en que es imprescindible proteger valores sociales cuando la colegiatura sea necesaria para la consecución de fines públicos” (Sentencia 5483-95). La segunda plantea que la ley sólo puede imponer la colegiatura “para precaver un riesgo social. Inevitable pensar, a modo de ejemplos que ilustran casos en que la restricción parece pertinente, en prácticas profesionales como la ingeniería y la medicina. Es claro que un puente mal construido o un edificio torpemente calculado constituyen un riesgo social. Y ni qué decir del tratamiento clínico o quirúrgico de un paciente, por quien carece de conocimientos médicos. El legislador, entonces, no sólo puede sino debe exigir títulos de idoneidad académica a quienes vayan a dedicarse al ejercicio de esas profesiones” (Sentencia C-087/98).

El Tribunal Peruano explica que “el legislador puede determinar aquellas carreras en que la colegiación es conditio sine qua non para el ejercicio regular de una profesión. Sin embargo, tal decisión no puede estar al margen de los valores superiores, principios constitucionales y derechos fundamentales que la Constitución reconoce; es decir, si la obligatoriedad de la colegiación, para el ejercicio de determinadas profesiones, supone una restricción del libre ejercicio, tal obligatoriedad debe ser objetivamente justificada por el legislador, considerando fines constitucionales como: a) la ordenación del ejercicio de las profesiones, b) que el ejercicio de las profesiones redunde en beneficio de la sociedad en general, dentro del marco de la deontología profesional, c) la mejor formación y perfeccionamiento de los profesionales colegiados, d) la defensa de los intereses profesionales -no particulares- de los colegiados” (EXP. N. 0027-2005-PI/TC).

Ejemplo de España Es oportuno hacer notar que en España, uno de los países con mayor tradición en el establecimiento de colegiaturas obligatorias al amparo del artículo 36 de su Constitución, el año pasado ocurrió una reforma profunda en el régimen legal de los Colegios Profesionales, eliminando el requisito de la colegiatura obligatoria en 42 sectores profesionales, quedando regulados con tal requisito 38 de los 80 en que era exigida la colegiatura obligatoria. La ley optó por restringir la colegiación obligatoria a actividades legales, sanitarias y técnicas que involucren un criterio de riesgo social, y uno de los sectores profesionales que queda exento es el de los economistas. Esto concuerda con lo planteado por su Tribunal Constitucional: “Otra cosa es que el legislador, al hacer uso de la habilitación que le confiere el art. 36 C.E., deberá hacerlo de forma tal que restrinja lo menos posible, y de modo justificado, tanto el derecho de asociación (art. 22) como el de libre elección profesional y de oficio (art. 35), y que al decidir, en cada caso concreto, la creación de un Colegio Profesional, en cuanto tal, haya de tener en cuenta que, al afectar la existencia de éste a los derechos fundamentales mencionados, sólo será constitucionalmente lícita cuando esté justificada por la necesidad de servir un interés público” (Sentencia 89/1989). Como podrá advertirse, la legitimidad o no de la colegiatura obligatoria no puede entenderse al margen de la naturaleza de la profesión y el contenido de la propuesta legal. El análisis de alguna de sus disposiciones evidencia que podría afectar desproporcionadamente ciertos derechos fundamentales, en particular la libertad de empresa consagrada en el artículo 50 de la Constitución de la República.

Este derecho ha sido conceptualizado por el Tribunal Constitucional “como la prerrogativa que corresponde a toda persona de dedicar bienes o capitales a la realización de actividades económicas dentro del marco legal del Estado y en procura de obtener ganancias o beneficios lícitos” (Sentencia TC/0049/13). Las leyes que restrinjan la libertad empresarial deben ser razonables y proporcionales, es decir, que debe haber proporcionalidad entre el perjuicio que la medida restrictiva genera en los titulares de la libertad y el beneficio que se pretende obtener mediante ésta.

La iniciativa legal del Codeco establece que sólo podrán ejercer la función de economistas los dominicanos de origen o los nacionalizados (artículo 5), lo cual afectaría el derecho de igualdad configurado en el artículo 39 de la Constitución, puesto que de esta disposición constitucional se desprende que las personas no pueden ser discriminadas por razón de su nacionalidad. Si bien, el artículo 62.10 de la Constitución establece que “la ley determinará el porcentaje de personas extranjeras que pueden prestar servicios a empresas”, dejando en manos del legislador un margen de apreciación para adoptar normas que aseguren la nacionalización del trabajo, ello no significa en modo alguno la exclusión total de los mismos de la actividad profesional en el país.

Dicha exigencia es desproporcional y discriminatoria en relación a los profesionales extranjeros que tienen la residencia legal en RD y prestan sus servicios a los sectores público y privado. Esta disposición, además, generaría trabas a la actividad económica cuando el Estado o el empresariado necesiten la asesoría en un tema que aún no se haya desarrollado en el país y que, por tanto, requieran la participación de economistas extranjeros. Ello es altamente perjudicial para país al restringirnos de recibir economistas extranjeros que con sus conocimientos aportan al desarrollo nacional y económico.

Exigencia Esta desproporcionada exigencia afectará, incluso, a los organismos internacionales radicados en el país, al imponerles la obligación de cubrir la totalidad de los puestos profesionales que requieran economistas con nacionales, “siempre y cuando los convenios y políticas de estas instituciones no contradigan que son de usos externos de personal extranjero, cuyo puesto o vacante deberá ser canalizado por vía del Codeco, quien a la vez mediante su bolsa de empleo difundirá y canalizara entre sus miembros las vacantes solicitadas”(artículo 3.o). No es razonable condicionar la libre capacidad de contratación de personal a entidades internacionales.

No es comprensible que se pretenda limitar la actuación de organismos internacionales que están en el país con la mejor intención de ayudar al desarrollo económico nacional.

La propuesta regulatoria establecería barreras a través del otorgamiento de licencias o derechos exclusivos a sus colegiados. La regulación afectará el mercado mediante la limitación irracional de la competencia, imprimiéndole una rigidez que impediría la modernización y el progreso técnico, así como los logros de ciertos objetivos relacionados al libre ejercicio de la actividad económica y el desarrollo del país.

Ello queda claramente reflejado en la disposición que impone la obligación contratar únicamente las consultoras y asociaciones de profesionales en ciencias económicas que estén debidamente inscritas en el Codeco para la realización de estudios o trabajos técnicos de las áreas económicas que requieran las empresas e instituciones tanto públicas como privada; así como imponiendo la necesidad de firma y sello autenticado por el colegio, el cual cobrará una suma de dinero determinada, para que los mismos sean considerados válidos (artículo 11). Este tipo de medidas tiene la potencialidad de afectar de manera directa el libre ejercicio de la actividad económica y carece de justificación razonable para ser adoptada.

Norma La normativa pretende atribuir a los economistas una serie de labores de investigación y análisis que no son de la exclusividad de estos profesionales, pues en el ámbito económico existe una confluencia de disciplinas profesionales como la estadística, el mercadeo, las finanzas, la administración o la sociología. Así que es irrazonable que se pretenda atribuir a los economistas de manera exclusiva el uso de herramientas de investigación que son comunes a otros campos científicos. El conocimiento intelectual detrás de las diferentes metodologías de investigación no es propiedad de una clase profesional, sino que es de uso universal. Ahora bien, la pretensión del Codeco colocaría a los economistas en una situación de desventaja en relación a otros profesionales que pueden hacer el mismo trabajo sin trabas de acceso para su ejecución.

Es de considerar, en definitiva, que la propuesta legal puede afectar el mercado mediante la limitación de la competencia profesional y el establecimiento de una centralización burocrática que limitaría irrazonablemente el emprendurismo económico. El buen funcionamiento de los mercados es una condición necesaria para el crecimiento económico sostenible. La restricción de la competencia es una rigidez que impide la modernización y el progreso técnico, así como los logros de ciertos objetivos relacionados con el bienestar general.

En un modelo de economía de libre mercado, como define la Constitución de la República, la regulación legal juegan un papel subsidiario para prevenir situaciones riesgos o para corregir dificultades que surjan en el mercado. Esta normativa no procura prevenir riesgo alguno ni corregir dificultades del mercado, sino que, al contrario, en sí misma crea trabas innecesarias e irrazonables para la actividad empresarial, desincentivando el ingreso de nuevos proyectos que beneficiarían el desarrollo del país.

El autor es vicepresidente ejecutivo. de la Fundación Institucionalidad y Justicia (Finjus).